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bwp@ Ausgabe Nr. 21 | Dezember 2011
Qualität und Qualitätsmanagement in der Berufsbildung
Herausgeber der bwp@ Ausgabe 21 sind Karin Büchter, Franz Gramlinger & Karl Wilbers

Förderung von Qualitätsentwicklung in der beruflichen Weiterbildung durch externe Evaluation - Ein Vergleich zwischen Deutschland und England

Beitrag von Anna ROSENDAHL (Universität Duisburg-Essen)

Abstract

Seit einigen Jahren beziehen sich europapolitische Initiativen in der Berufsbildung u.a. auf die in den EU-Mitgliedstaaten implementierten Qualitätsmanagementansätze. Der hierzu erarbeitete Europäische Bezugsrahmen für Qualitätssicherung (EQARF) bietet eine länderübergreifende Orientierungshilfe zur kontinuierlichen Qualitätsverbesserung, die durch zirkuläre Selbst- und Fremdbewertung als Ausgangsbasis für Verbesserungsaktivitäten erreicht werden soll. Diesem Qualitätsmanagementverständnis folgend, kommt dem im Jahr 2004 eingeführten Zulassungsverfahren für SGB III geförderte Weiterbildungsanbieter ein Pionierstatus in Deutschland zu, denn der Zulassungsnachweis wird mittlerweile auch in anderen öffentlich verantworteten Weiterbildungsbereichen als Qualitätssignal anerkannt. Wie eine im Jahr 2009 abgeschlossene, explorative Untersuchung dieses Zulassungsverfahrens auf Basis von Dokumentenanalysen und Experteninterviews zeigt, beabsichtigt dieses Kontrollverfahren primär eine externe Regulation des Weiterbildungsmarktes, während eine integrierte Qualitätsverbesserungsberatung der Institutionen nicht vorgesehen ist. Im Unterschied zum Inspektionswesen in der öffentlich geförderten Weiterbildung in England, das externe Überprüfungen mit Hilfestellungen für Anbieter zur Qualitätsverbesserung kombiniert, wird die kontinuierliche Qualitätsverbesserung deutschen Weiterbildungsanbietern zwar abverlangt, die Umsetzung jedoch bleibt ihnen selbst überlassen. Im Rahmen des Beitrags werden die mit den externen Überprüfungsverfahren stimulierten Qualitätsverbesserungskreisläufe in der öffentlich geförderten beruflichen Weiterbildung in Deutschland und England auf Basis des EQARF konzeptionell verglichen, um Verbesserungspotenziale innerhalb des deutschen Zulassungswesens aufzudecken. Anschließend werden ordnungspolitische Gestaltungsmöglichkeiten zur Verstetigung von Qualitätsentwicklung bei Anbietern der beruflichen Weiterbildung skizziert.


Promoting the development of quality in vocational further education and training through external evaluations – A comparison between Germany and England

For a number of years now European political initiatives in vocational education have referred amongst other things to the quality management approaches implemented in the EU member states. The European Reference Framework for quality assurance (EQARF), which has been developed for this purpose, offers a cross-border orientation support for the continuing improvement of quality which is supposed to be achieved through circular self-evaluation and evaluation through third parties as a starting point for activities for improvements. Following this understanding of quality management, pioneer status is granted to the approval procedure introduced in Germany in 2004 for SGB III supported providers of further education and training, because the certification is meanwhile recognized as signalling quality even in other publicly responsible further education sectors. As an explorative study of this approval procedure, completed in 2009 on the basis of documentary analysis and expert interviews, shows, this control procedure primarily aims for an external regulation of the further education market, while an integrated quality improvement advisory role is not envisaged. In contrast to the inspection system in the publicly supported further education and training in England, which combines external assessment with support for providers with regard to improving quality, continuing quality improvement is indeed required of German further education providers, but the implementation is left to them. In the context of this paper the quality improvement cycles that are stimulated by the external assessment procedures in publicly funded vocational further education and training in Germany and England are conceptually compared on the basis of the EQARF, in order to reveal potential for improvement within the German approval procedure. Finally design possibilities within regulatory policy for the permanent adoption of quality development on the part of providers of vocational further education and training are outlined.

1 Einleitung

Das in Lissabon im Jahr 2000 von den Regierungschefs der europäischen Mitgliedstaaten vereinbarte gesellschafts- und wirtschaftspolitische Ziel, „Europa bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen“ (EUROPÄISCHER RAT 2000, 2), hat zu spürbaren (bildungs-)politischen Folgeinitiativen geführt. In Europa soll ein Bildungs- und Beschäftigungsraum entstehen, der nicht nur ein einheitliches Zahlungsmittel sowie einen freien Waren- und Güterverkehr über die Grenzen der Einzelstaaten hinaus, sondern u. a. auch eine vergleichbare Währung für das Humankapital der (zukünftigen) Arbeitskräfte voraussetzt (vgl. ROSENDAHL 2009, 614). Angesichts des prognostizierten Demografie bedingten Fachkräftemangels wird eine europaweite Mobilität von Arbeitskräften und Lernenden als Voraussetzung für die wirtschaftliche Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit Europas angestrebt, was transparente, übertragbare und anrechenbare Qualifikationsnachweise erforderlich macht (vgl. EUROPÄISCHER RAT 2001; EU-AMTSBLATT 2009a, 2 f.). Zu diesem Zweck wurden die (freiwillige) Etablierung eines Europäischen sowie daran geknüpfter Nationaler Qualifikationsrahmen (EQR/ NQR) und der Einsatz von Europäischen Kreditpunktesystemen im Berufsbildungs- und Hochschulsektor vereinbart (vgl. EU-AMTSBLATT 2008; EU-AMTSBLATT 2009b). Um die Akzeptanz und Transferierbarkeit der hiermit zu vergleichenden Qualifikationsnachweise in den Bildungs- und Beschäftigungssystemen Europas zu fördern, wird ein gegenseitiges Vertrauen der Mitgliedstaaten in die Qualität der qualifikationserzeugenden und -erteilenden Instanzen vorausgesetzt. Zu diesem Zweck wurde erstmals im Jahr 2003 sowie 2009 in weiterentwickelter Fassung ein Europäischer Bezugsrahmen für die Qualitätssicherung in der beruflichen Aus- und Weiterbildung (EQARF) als länderübergreifendes Referenzinstrument für die Qualitätssicherung veröffentlicht (vgl. EU-AMTSBLATT 2009a).

Wie die nachstehenden Ausführungen zum EQARF zeigen, verfolgt die EU mit Qualitätssicherung nicht nur eine Standardsicherung, sondern vielmehr wird eine auf kontinuierliche Verbesserung abzielende Qualitätsentwicklung angestrebt, die Verfahren der internen und externen Evaluation ebenso integriert wie eine allgemein zugängliche Veröffentlichung der Evaluationsergebnisse (vgl. EU-AMTSBLATT 2009a, 2; CEDEFOP 2009, 42 f.). Eine im Jahr 2009 durchgeführte explorative Untersuchung bei öffentlich geförderten Weiterbildungsanbietern in Deutschland und England zu den ordnungspolitisch verankerten externen Evaluationsansätzen zeigt, dass in beiden Ländern eine Qualitätsverbesserung und Transparenzförderung der beruflichen Weiterbildung intendiert wird, die hierzu eingesetzten Strategien allerdings unterschiedlich sind (vgl. ROSENDAHL 2009, 527 ff.). Während die Verbesserung der Qualität und Transparenz der Weiterbildung durch Anbieterinspektionen in England extern unterstützt und gefördert wird, wird diese Funktion in Deutschland zwar postuliert, ihre Umsetzung wird jedoch nahezu vollständig den Weiterbildungsanbietern selbst überlassen (vgl. ebd.). Diese geringere Verantwortungsübernahme seitens der öffentlichen Hand ist insofern problematisch, da Weiterbildungsteilnehmern zuweilen eine Orientierungslosigkeit am Weiterbildungsmarkt und Anbietern eine zeitliche und finanzielle Überforderung im Zusammenhang mit externen Evaluationsverfahren attestiert werden (vgl. WEILAND 2011a, 6; IZA/ DIW/ INFAS 2005, 98; BERNHARD ET AL. 2008, 30). Ziel dieses Beitrags ist die Prüfung der Frage, inwieweit das in Deutschland mittlerweile deutlich über den ursprünglichen Geltungsbereich akzeptierte Zulassungsverfahren nach §§ 84 f. SGB III die im EQARF empfohlenen Qualitätssicherungselemente integriert und in welchen Punkten Reformbedarfe bestehen. Anschließend werden unter Rückgriff auf das in England im öffentlich finanzierten Weiterbildungsbereich eingesetzte Inspektionsverfahren denkbare Umsetzungsalternativen des EQARF skizziert und Reformperspektiven für das deutsche Zulassungsverfahren ausgelotet.

2 Der Europäische Bezugsrahmen für die Qualitätssicherung in der beruflichen Aus- und Weiterbildung (EQARF)

Im Rahmen des Kopenhagen-Prozesses im Jahr 2002 wurde eine verstärkte europäische Zusammenarbeit in der beruflichen Bildung beschlossen (vgl. EU-Amtsblatt 2003b, 3), in dessen Folge eine Facharbeitsgruppe ´Qualität in der beruflichen Bildung` eingesetzt und damit beauftragt wurde, einen gemeinsamen Bezugsrahmen für die Qualitätssicherung für die berufliche Bildung in Europa (CQAF) zu entwickeln (vgl. EUROPÄISCHE KOMMISSION 2003a, 5 f.). Das CQAF bildet die Grundlage des mittlerweile vom Europäischen Parlament in modifizierter Version empfohlenen EQARF, der - verstanden als länderübergreifende Orientierungshilfe - zur Gestaltung und Bewertung von Qualitätssicherungsverfahren auf Ebene der Anbieter und Systeme der beruflichen Aus- und Weiterbildung verwendet werden kann (vgl. EU-AMTSBLATT 2009a, 2; CEDEFOP 2009, 39). Mit dem EQARF wird das Ziel verfolgt, die Qualität der beruflichen Bildung zu sichern und zu verbessern, eine länderübergreifende Verständigungsgrundlage für die in Europa bereits angewandten Qualitätssicherungsverfahren bereitzustellen und einen systematischen Erfahrungsaustausch sowie ein darauf basierendes Voneinander-Lernen der Mitgliedstaaten zu stimulieren (vgl. CEDFOP 2009, 39). Hierbei wird mit Qualitätssicherung nicht nur eine unmittelbare Verbesserung der Lernbedingungen intendiert, sondern diese wird zudem als Wegbereiter zur Erreichung der übergeordneten europapolitischen Zielsetzung aufgefasst, nämlich eine möglichst barrierefreie Arbeitskräfte- und Lernendenmobilität zu erreichen (vgl. ebd., 6). In diesem Zusammenhang wird unterstellt, dass Qualitätssicherung das notwendige Vertrauen schafft, das zur Gewährleistung von Qualifikationsanerkennung und -transferierbarkeit innerhalb und zwischen den europäischen Berufsbildungssystemen erforderlich ist (vgl. EUROPÄISCHE KOMMISSION 2010, 4; EU-AMTSBLATT 2009a, 2).

Um die genannten, auf Verbesserung, Transparenz und Vertrauen abzielenden Ansprüche an Qualitätssicherung zu erreichen, werden im EQARF nicht nur ein durch Kriterien und Deskriptoren operationalisierter Qualitätssicherungs- und -verbesserungszyklus vorgeschlagen, sondern auch mögliche Qualitätsindikatoren benannt, die zur evidenzbasierten Qualitätsüberwachung sowohl auf System-, als auch auf Anbieterebene der beruflichen Aus- und Weiterbildung eingesetzt werden können (vgl. EU-AMTSBLATT 2009a). Der mit dem Bezugsrahmen länderübergreifend zu stimulierende Qualitätskreislauf impliziert eine kontinuierlichen Qualitätsentwicklung, die sich an den sukzessiv aufeinander zu beziehenden Schritten „Planung, Umsetzung, Evaluierung/Bewertung und Überprüfung/Überarbeitung der Berufsbildung“ (ebd., 2) orientieren sollte. Die innerhalb der einzelnen Schritte vorgeschlagenen Deskriptoren verdeutlichen, welche Ansprüche an Qualitätssicherungsverfahren aus europapolitischer Perspektive gestellt werden; zusammenfassend sollten Qualitätssicherungsansätze folgende Schlüsselelemente aufgreifen (vgl. ebd., 6 f.):

  • Ausrichtung an eindeutig definierten, einheitlichen Standards;
  • Einsatz von regelmäßigen internen und externen Evaluationen;
  • Kontinuierliche Verbesserung der mit den Evaluationen ermittelten Schwachstellen (Qualitätskreislauf), ggf. in Kombination mit einer externen Beratung der Berufsbildungsanbieter durch die externen Evaluationsinstanzen;
  • Beteiligung der relevanten internen und externen Interessengruppen;
  • Veröffentlichung der Evaluationsergebnisse.

Die genannten Schlüsselelemente verfolgen spezifische, einander ergänzende Ziele. So meint interne Evaluation die an eindeutig festgelegten Zielen bzw. Standards, Kriterien und Indikatoren ausgerichtete kontinuierliche Selbstbewertung der Aus- und Weiterbildungseinrichtungen, die als zwingende Voraussetzung für nachhaltige Qualitätsverbesserung interpretiert wird (vgl. CEDEFOP 2009, 42 f.). Demgegenüber impliziert externe Evaluation eine unabhängige Bewertung der Berufsbildungseinrichtungen auf Basis von allgemeingültig vorgegebenen Standards. Externe Evaluation verfolgt das Ziel, die institutionelle Selbstbewertung durch anbieterneutrale Qualitätsurteile zu ergänzen und ggf. durch Beratung sicherzustellen, dass die vorgegebenen Standards eingehalten und stetige Qualitätsverbesserungen der mit der Selbst- und Fremdbewertung identifizierten Schwachstellen vorgenommen werden (vgl. ebd., 41 f.). Darüber hinaus wird eine Veröffentlichung der Bewertungsergebnisse als Voraussetzung dafür interpretiert, dass die durch unabhängige Stellen festgestellte Qualität im Außenraum transparent wird und sich hierdurch das für Mobilität notwendige Vertrauen herausbilden kann (vgl. ebd., 45). Jenseits dieser, auf die „Bildungsverbraucher“ abstellenden Funktionen wird angenommen, dass eine Veröffentlichung der Testergebnisse Berufsbildungsanbieter aufgrund der prinzipiell drohenden negativen Öffentlichkeitswirkung motiviert, eine kontinuierliche Qualitätssicherung und -verbesserung umzusetzen (vgl. ebd., 47).

Die Tatsache, dass den europäischen Mitgliedstaaten ein Aufbau und/oder eine Überarbeitung ihrer nationalen Qualitätssicherungssysteme bis zum Sommer 2011 sowie grundsätzlich die Etablierung einer national einheitlichen Qualitätsverbesserungskultur unter Zuhilfenahme des EQARF empfohlen wurden (vgl. EU-AMTSBLATT 2009a, 3), macht es erforderlich, die Konformität zwischen den national im Berufsbildungsbereich eingesetzten Qualitätssicherungsmechanismen und den im EQARF genannten Schlüsselelementen zu prüfen und ggf. bestehende Reformbedarfe zu identifizieren.

3 Qualitätssicherung durch Zulassung von Anbietern und Angeboten im Bereich der SGB III geförderten beruflichen Weiterbildung in Deutschland

Der Weiterbildungsbereich in Deutschland ist mit seinen Strukturprinzipien Pluralität, Marktorganisation und Subsidiarität kein in sich konsistentes, eindeutig geordnetes System, so dass ein einheitlicher (ordnungspolitischer) Ansatz zur Qualitätssicherung und Förderung der beruflichen Weiterbildung nicht existiert. Dennoch gibt es bestimmte Weiterbildungssegmente, deren ordnungspolitischen Grundsätzen durchaus Strukturierungspotenziale für andere Weiterbildungsbereiche zugestanden werden (vgl. BALLI 2004, 181; FAULSTICH/ GNAHS/ SAUTER 2003, 46; SAUTER 2008b, 191; SAUTER 2009b, 265). Hierzu zählt insbesondere der Bereich der durch die Bundesagentur für Arbeit (BA) geförderten beruflichen Weiterbildung nach §§ 77 ff. SGB III, der sich an Arbeitslose sowie an von Arbeitslosigkeit bedrohte Personengruppen richtet und in der letzten Dekade weitreichenden Reformbemühungen unterzogen wurde. Mit Inkrafttreten der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz-Gesetze) am 01.01.2003 wurden die Förderpolitik der BA wie auch der ordnungspolitische Steuerungsansatz in diesem speziellen beruflichen Weiterbildungssegment neu justiert (vgl. SAUTER 2009a, 33; GNAHS 2004, 116). So wurde die Beschäftigungsvermittlung in den Mittelpunkt der aktiven Arbeitsförderung gerückt und die Förderung der beruflichen Weiterbildung auf das für Beschäftigungsvermittlung notwendige Ausmaß reduziert (vgl. VER.DI/ IG METALL 2006; DOBISCHAT 2004, 200 ff.; DOBISCHAT 2006, 19). Zu den mit dieser Reform neu eingeführten arbeitsmarktpolitischen Instrumenten zählen die Einführung von Bildungsgutscheinen und die damit einhergehende Umstellung auf eine nachfrageorientierte Regulation der beruflichen Weiterbildungsangebote ebenso wie die verbindliche Einführung eines zweistufigen Zulassungsverfahrens mit dem Ziel, die Weiterbildungsqualität durch eine regelmäßige externe Evaluation zu sichern (vgl. SAUTER 2009a, 33; KÜSSNER 2010).

Analog zum EQARF-Vorschlag basiert das Zulassungsverfahren auf einheitlichen Qualitätsstandards und Zielvorgaben, die über die Anerkennungs- und Zulassungsverordnung Weiterbildung (AZWV) einheitlich und rechtsverbindlich vorgeschrieben sind (vgl. ROSENDAHL 2009, 194 ff.). Die AZWV schreibt für diesen spezifischen Weiterbildungsbereich ein zweistufiges Verfahren vor; in einem ersten Schritt ist eine Anerkennung unabhängiger, privatwirtschaftlich tätiger Zulassungsinstanzen als fachkundige Stellen (FKS) durch die BA vorgesehen, die berechtigt werden, Weiterbildungsanbieter und -angebote gemäß der vorgegebenen Zulassungsstandards gegen Gebühr zu begutachten und offizielle Anerkennungen auszusprechen (vgl. SAUTER 2008a, 228 ff.; SAUTER 2009b, 262). Mit diesem Zwei-Ebenen-Ansatz wird das Ziel verfolgt, die Qualität zu sichern sowie die Transparenz, die Effizienz und den Wettbewerb in diesem speziellen Weiterbildungssegment zu verbessern (vgl. BMBF 2006, 282; EUROPÄISCHE KOMMISSION 2003b, 49). Die Zulassungsprüfung sieht eine externe Evaluation der in Form eines Zulassungsantrags getätigten, schriftlichen Selbstauskünfte von Weiterbildungsanbietern sowie mindestens eine örtliche Begehung der Institutionen vor (vgl. BEGRÜNDUNG ZUR AZWV 2004, 15). Ergänzend zu diesem, von der Arbeitsverwaltung unabhängigen externen Evaluationsverfahren, können die Arbeitsagenturen nach § 86 SGB III stichprobenartige, für die Weiterbildungsanbieter in diesem Fall nicht gebührenpflichtige Qualitätsprüfungen vornehmen. Diese nicht flächendeckend eingesetzten externen Evaluationen werden seit dem Jahr 2007 von einem hauptamtlichen Prüfdienst Arbeitsmarktdienstleistungen (AMDL) durchgeführt und konzentrieren sich im Unterschied zum Zulassungsverfahren überwiegend auf die Weiterbildungsmaßnahmen und die Einhaltung der hierzu ebenfalls in der AZWV festgelegten Qualitätsstandards (vgl. SAUTER 2009a, 34; SAUTER 2009b, 265).

Das Zulassungsverfahren wird als etablierter Qualitätssicherungsansatz bezeichnet (KÜSSNER 2010), der - genau wie im EQARF vorgesehen - im Bereich der SGB III geförderten beruflichen Weiterbildung einen kontinuierlichen Qualitätskreislauf stimulieren und eine Verknüpfung von interner und externer Evaluation zum Zweck der Qualitätsverbesserung garantieren soll (vgl. ROSENDAHL 2009, 189 ff.). So ist nach § 11 Abs. 1 AZWV vorgesehen, dass sich Weiterbildungsanbieter dem Zulassungsverfahren mindestens alle drei Jahre unterziehen müssen, um in den Kreis der prinzipiell über Bildungsgutscheine förderberechtigten Institutionen aufgenommen zu werden. Zudem führen die FKS jährliche Qualitätsaudits bei den Anbietern durch, um den konsequenten Einsatz eines einrichtungsinternen Qualitätssicherungsverfahrens sicherzustellen. Nach 8 Abs. 4 AZWV sind Weiterbildungsanbieter verpflichtet, ein Qualitätssicherungssystem zu implementieren und anzuwenden, dass geeignet sein muss, die Qualität zu sichern und kontinuierlich zu verbessern (vgl. BEGRÜNDUNG ZUR AZWV 2004, 12). Wesentliches Anforderungskriterium in diesem Zusammenhang stellt die regelmäßige Selbstbewertung/interne Evaluation der bereitgestellten Weiterbildungsmaßnahmen, der Funktionsweise des Unternehmens und der erreichten Ziele dar (vgl. ROSENDAHL 2009, 170 ff.). Die Selbstbewertung muss von den Anbietern nachweislich zur kontinuierlichen Verbesserungsplanung und -umsetzung verwendet werden, wobei hierfür von den Anbietern eine Strategie festzulegen und zu dokumentieren ist (vgl. ebd., 191). Die tatsächliche Umsetzung dieser in Selbsttätigkeit zu erbringenden internen Evaluation und Qualitätsverbesserung wird grundsätzlich über die Kopplung der Finanzierung an eine erfolgreiche Zulassung garantiert. Darüber hinaus sichert der Zulassungsprozess über die jährlichen Qualitätsaudits und die Möglichkeit zur Erteilung von Verbesserungsauflagen im Vorfeld einer Zulassungserteilung, dass die identifizierten Schwachstellen von den Anbietern regelmäßig behoben und somit laufend Qualitätsverbesserungen eingeleitet werden (vgl. ebd., 192). Weiterhin können die Arbeitsagenturen den Weiterbildungsanbietern im Rahmen der Qualitätsprüfung nach § 86 Abs. 2 SGB III Änderungsvorschriften machen und bei Nichterfüllung die Zulassung und damit die finanzielle Förderberechtigung entziehen.

Das gesamte Zulassungsverfahren ist so angelegt, dass nicht allein die Weiterbildungsanbieter, die Zulassungsstellen und die Arbeitsagenturen als Finanziers, sondern auch weitere relevante Akteure an der Qualitätssicherung und -verbesserung beteiligt sind, so dass auch in diesem Punkt eine Konformität mit dem EQARF-Vorschlag vorliegt (vgl. ROSENDAHL 2009, 172 ff.). Der Partizipationsgedanke spiegelt sich im gesamten Qualitätszyklus wider, so z. B. im Prozess der Standardsetzung. Es ist vorgesehen, dass ein paritätisch besetzter Anerkennungsbeirat, besetzt mit drei unabhängigen Experten sowie sechs Vertretern von Bund und Ländern, der Sozialpartner und der Bildungsverbände, konkretisierende, verbindliche Empfehlungen für die Zulassungsprüfungen ausspricht (vgl. SAUTER 2009a, 33; SAUTER 2009b, 263; SAUTER 2008c, 166 f.). Darüber hinaus ist eine Integration der relevanten Interessengruppen in die Qualitätssicherung der Weiterbildungsanbieter rechtlich vorgeschrieben. So setzt eine erfolgreiche Zulassung der Weiterbildungsanbieter voraus, dass die Einrichtungen sowohl ihr Personal als interne wie auch ihre Weiterbildungsteilnehmer, lokal ansässige Betriebe und Unternehmen, die Arbeitsagenturen sowie eventuell auch unabhängige Fachkräfte als externe Interessengruppen direkt an ihrem Qualitätssicherungsansatz, z. B. mithilfe von Befragungen, beteiligen bzw. dass deren Erwartungen evaluiert und in die Planung, Umsetzung und Bewertung der Qualitätssicherung und -verbesserung integriert werden (vgl. ROSENDAHL 2009, 172).

Im Unterschied zu den vorgenannten Qualitätssicherungselementen zeigen sich bezüglich der anderen, im EQARF vorgeschlagenen Schlüsselelemente deutliche Abweichungen des Zulassungsmodells vom europäischen Qualitätssicherungsverständnis. So wird eine Beratung der Anbieter durch die Zulassungsstellen zum Zweck der Qualitätsverbesserung aufgrund der Neutralitätsverpflichtung nach § 2 Abs. 3 AZWV explizit ausgeschlossen, wohingegen eine externe Beratung durch die externen Evaluationsinstanzen im EQARF zumindest optional vorgesehen wird (vgl. CEDEFOP 2009, 42). Die Umsetzung von Qualitätsverbesserung wird als alleinige Aufgabe der Weiterbildungsanbieter interpretiert, deren Gegenstandsbereich zwar durch die im Zulassungsbescheid und/oder durch die infolge einer Qualitätsprüfung der Arbeitsagenturen erteilten Auflagen extern vorgeschrieben werden kann, die Planung und Entscheidung über geeignete Verbesserungsmaßnahmen ebenso wie ihre Umsetzung hingegen den Anbietern selbst überlassen bleibt (vgl. ROSENDAHL 2009, 625). Diese, im Kontext der Qualitätsverbesserungsplanung und -umsetzung zugestandene Entscheidungsautonomie erklärt sich durch das marktwirtschaftliche Organisationsprinzip, bedeutet aber, dass die Verbesserungsplanung und -umsetzung von den Anbietern ausschließlich im Rahmen der verfügbaren personellen, finanziellen und zeitlichen Ressourcenspielräume umgesetzt werden kann und die kontinuierliche Qualitätsverbesserung damit ökonomischen Entscheidungskalkülen unterliegt. Die im Zuge der Hartz-Reformen durch erhebliche finanzielle Einbußen gekennzeichnete Weiterbildungsrealität könnte jedoch zum ernsthaften Problem für eine stetige Qualitätssicherung und -verbesserung werden, so zumindest die Perspektive einiger im öffentlich geförderten Weiterbildungsbereich arbeitenden Lehrenden (vgl. DOBISCHAT/ FISCHELL/ ROSENDAHL 2009, 14 f.). In die gleiche Richtung deuten die Interviewaussagen eines nach der AZWV zugelassenen Weiterbildungsanbieters, der einen offensichtlichen Widerspruch zwischen der mit der Zulassung postulierten Qualitätssicherung und den durch die Hartz-Reformen verschärften prekären Finanzierungsbedingungen konstatiert (vgl. ROSENDAHL 2009, 430). Neuere Umfragen unter Weiterbildungsanbietern belegen zwar den mehrheitlich gesehenen, positiven Einfluss des Zulassungsverfahrens auf die Qualitätsverbesserung, gleichwohl werden insbesondere von kleineren Einrichtungen finanzielle und zeitliche Vorbehalte artikuliert (vgl. WEILAND 2011a, 6; WEILAND 2011b, 323 ff.).

Eine weitere Abweichung des Zulassungskonzepts vom EQARF-Gedanken besteht im Hinblick auf die mit externer Evaluation intendierte Transparenzsteigerung mittels einer allgemein zugänglichen Ergebnisveröffentlichung. Zwar ist im Nachgang an eine erfolgreiche Zulassung die Ausstellung einer Zulassungsplakette als Qualitätssignal für Außenstehende wie auch eine durch die FKS vorzunehmende monatliche Meldung der zugelassenen Träger und Maßnahmen bei der Anerkennungsstelle vorgesehen (vgl. ANERKENNUNGSBEIRAT 2006, 4; § 10 Abs. 2 AZWV), eine über diese Informationsbasis hinausreichende Qualitätstransparenz für Bildungsinteressierte ist hingegen kein immanenter Bestandteil des Qualitätssicherungsansatzes (vgl. ROSENDAHL 2009, 622). Die Zulassungsplakette fungiert gegenüber Außenstehenden lediglich als Signal, dass die Zulassungsanforderungen erfüllt werden, gestattet es Bildungsinteressierten jedoch nicht, einen bestimmten zugelassenen Anbieter auf Basis von inhaltlich differenzierteren Informationen über die Weiterbildungsqualität auszuwählen (vgl. ebd.). Die unzureichende Transparenz konterkariert den mit Bildungsgutscheinen intendierten Effekt, nämlich dass die für den eigenen Bildungsprozess selbstverantwortlichen Teilnehmer über die ihnen zugewiesene Auswahlmacht einen Qualitätswettbewerb zwischen zugelassenen Anbietern auslösen sollen (vgl. SAUTER 2008b, 195; SAUTER 2009b, 262). So bestätigen empirische Untersuchungen, dass gerade die eigentlich wichtigste Zielgruppe der Arbeitsmarktförderung, nämlich bildungsfernere Personengruppen wegen der Intransparenz des Weiterbildungsmarktes mit der eingeräumten Wahlfreiheit überfordert ist (vgl. BERNHARD et al. 2008, 27 ff., HIPP/ WARNER 2008). Ferner widerspricht die unzureichende Transparenzschaffung des externen Evaluationsverfahrens der europapolitischen Intention von Qualitätssicherung, denn gerade die Ergebnisveröffentlichung wird als Garant für Vertrauensbildung und als Motor für kontinuierliche Qualitätsverbesserung angesehen (vgl. CEDEFOP 2009, 42 ff.). Zurzeit wird eine nutzerorientierte Qualitätstransparenz am Markt der beruflichen Weiterbildung ausschließlich über Selbstauskünfte der Einrichtungen, durch Bildungstests und kostenpflichtig zu beziehende Testberichte der Stiftung Warentest und ggf. über diverse - nicht immer unabhängige, oftmals undurchsichtige und meist kostenpflichtige - Weiterbildungsberatungsangebote hergestellt (vgl. STIFTUNG WARENTEST 2010; ROSENDAHL 2009, 142 ff.). Die explizit auf eine unabhängige Verbraucherinformation ausgelegten Bildungstests erzielen eine vergleichsweise geringe Reichweite am Weiterbildungsmarkt (vgl. KUWAN 2007, 32), so dass auch hiermit keine umfassende Qualitätstransparenz hergestellt werden kann.

Zusammenfassend zeigt sich, dass das im SGB III geförderten Weiterbildungsbereich verbindlich eingeführte Zulassungsverfahren zahlreiche Komponenten beinhaltet, die den europapolitisch vorgeschlagenen Schlüsselelementen von Qualitätssicherung entsprechen. Dennoch lassen sich mit Blick auf die durch das Zulassungsverfahren angestrebte Transparenz und Qualitätsverbesserung Reformbedarfe identifizieren. So sollte das Zulassungsverfahren um Steuerungskomponenten erweitert werden, mit denen die Qualität im Außenraum sichtbar gemacht und die Qualitätsverbesserung aktiv gefördert werden kann. Von einer diesbezüglichen Erweiterung des Ansatzes könnten wichtige Impulse für eine Systematisierung und Gestaltung des gesamten intransparent, plural verfassten Weiterbildungsmarktes ausgehen, denn nachweislich besitzt das Zulassungsverfahren am außerbetrieblichen Weiterbildungsmarkt mittlerweile eine große Reichweite. So zeigen die Ergebnisse des WBMONITOR (2010), dass mittlerweile 43 Prozent der hochgerechnet rund 16.500 außerbetrieblichen Weiterbildungsanbieter über eine AZWV-Zulassung verfügen, die somit die derzeit am weitesten verbreitete Form der von anbieterunabhängigen Stellen ausgesprochenen Qualitätsanerkennung darstellt (vgl. WEILAND 2011a, 5). Doch nicht nur unter den Weiterbildungsanbietern, sondern ebenfalls bei den verschiedenen öffentlichen Weiterbildungsfinanziers gewinnt das Zulassungsverfahren an Bedeutung. So wird die Zulassung mittlerweile auch in anderen Förderbereichen als institutionelles Qualitätssignal akzeptiert, wie z. B. im Kontext der Bildungsschecks NRW und der Weiterbildungsprämie (vgl. ROSENDAHL 2009, 618).

Im Folgenden werden das in der englischen Weiterbildungslandschaft eingesetzte Inspektionsverfahren sowie die hiermit zusammenhängenden Elemente zur Förderung von Qualitätsverbesserung und Transparenz vorgestellt, um auf dieser Basis strukturelle Reformperspektiven für das deutsche Zulassungsverfahren auszuloten.

4 Qualitätssicherung durch Inspektionen in der öffentlich geförderten Weiterbildung in England

Trotz signifikanter Unterschiede zwischen der deutschen und englischen Weiterbildungslandschaft im Hinblick auf ihre funktionale Einordnung in das Bildungssystem, ihre institutionelle, rechtliche und inhaltlich-curriculare Verfasstheit wie auch in Bezug auf die Verantwortlichkeiten für die öffentliche Finanzierung, lassen sich hinsichtlich der ordnungspolitischen Vorkehrungen zur Qualitätssicherung zahlreiche strukturelle Gemeinsamkeiten zum deutschen Zulassungsansatz feststellen (vgl. ROSENDAHL 2009, 501 ff.). In England schließt die Weiterbildung (Further Education) laut gesetzlicher Definition sämtliche Aus- und Weiterbildungsangebote ein, die Personen im Anschluss an die Pflichtschulzeit, das heißt ab dem 16. Lebensjahr jenseits des Hochschulsektors in Voll- und Teilzeit bereitgestellt werden (Part 1 Chapter 1 Section 2 Subsection 3 EDUCATION ACT 1996). Die einzelnen Sektoren des englischen Bildungssystems sowie die ordnungspolitischen und finanziellen Zuständigkeiten hinsichtlich der öffentlich verantworteten Aus- und Weiterbildung korrespondieren mit dem Alter der Lernenden. So fällt die öffentliche Finanzierung und ordnungspolitische Regulierung der Aus- und Weiterbildung für Personen unter 19 Jahren in die Zuständigkeit der Young People's Learning Agency for England (YPLA), die wiederum als öffentliche Körperschaft den Weisungen des Department for Children Schools and Families (DCSF) untersteht (vgl. DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS 2010a, 15; Section 61 APPRENTICESHIPS, SKILLS, CHILDREN AND LEARNING ACT 2009). Demgegenüber liegt die öffentliche Finanzierungsverantwortung für die berufliche Ausbildung (Apprenticeships) für 16-18-Jährige und für die Weiterbildung für über 19-Jährige in England weitestgehend bei der Skills Funding Agency (SFA) (Section 83, 86 APPRENTICESHIPS, SKILLS, CHILDREN AND LEARNING ACT 2009), die im Jahr 2010 als Behörde des Department for Business, Innovation and Skills eingerichtet wurde (vgl. DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS 2010a, 7 ff.).

Zum Ende des Jahres 2010 wurde vom DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS (2010b) erstmals ein umfassender Qualitätssicherungsrahmen für die öffentlich verantwortete Aus- und Weiterbildung verabschiedet, der die Aufgaben der verschiedenen, an der Qualitätssicherung beteiligten Akteure voneinander abgrenzt und in einen übergeordneten Zusammenhang stellt. Insgesamt lässt sich das Qualitätssicherungskonzept, ähnlich wie im Bereich der SGB III geförderten Weiterbildung in Deutschland, als interdependenter Mehrebenenansatz beschreiben, der externe Evaluationen der Bildungsanbieter durch unabhängige Stellen mit Leistungsbewertungen der öffentlichen Finanziers kombiniert, die Hauptverantwortung für die Qualitätssicherung und -verbesserung jedoch den Bildungsanbietern selbst zuschreibt (vgl. ebd., 10). Die Aufgabe des in diesem Beitrag näher interessierenden Inspektionsverfahrens des Office for Standards in Education, Children`s Services and Skills (OFSTED) liegt in der unabhängigen Inspektion der durch die YPLA und SFA öffentlich finanzierten Aus- und Weiterbildungsanbieter mit dem Ziel, den Qualitätssicherungs- und -verbesserungsprozess anbieterneutral und evidenzbasiert auf Basis eines einheitlichen Inspektionsrahmens zu überprüfen und zu unterstützen. Die in der Inspektion vorzunehmenden evidenzbasierten Bewertungen beziehen sich u. a. auf die von den Finanziers jährlich durchzuführenden kennzahlgestützten Leistungsbewertungen (Annual Performance Assessments) der Anbieter, die Inspektionsergebnisse werden jedoch ebenfalls von den Finanziers zur jährlichen Leistungsbewertung der Anbieter genutzt, so dass in England insgesamt ein von mehreren Stellen getragener, interdependenter ordnungspolitischer Qualitätssicherungsansatz verfolgt wird (vgl. ebd., 5 ff.).

Insgesamt lässt das in England eingesetzte Inspektionswesen eine hohe Konformität mit dem im EQARF verfolgten Qualitätssicherungsansatz erkennen, wobei dies im Unterschied zum deutschen Zulassungsverfahren ebenfalls auf die mit externer Evaluation intendierte Transparenzsteigerung durch Ergebnisveröffentlichung wie auch auf die Unterstützungsangebote zur Förderung von Qualitätsverbesserung bei den inspizierten Aus- und Weiterbildungsanbietern zutrifft (vgl. ROSENDAHL 2009, 343 ff.). Nachstehend gilt es, die einschlägigen Eckpunkte des Inspektionswesens hinsichtlich der im EQARF genannten Schlüsselelemente aufzuzeigen und hierbei insbesondere auf die Elemente einzugehen, hinsichtlich derer eine fehlende Passung zwischen dem EQARF und dem deutschen Zulassungswesen festgestellt wurde.

Genau wie das in Deutschland eingesetzte Zulassungsverfahren sind die Inspektionen des OFSTED eine Form der externen Evaluation der betrieblichen und außerbetrieblichen Aus- und Weiterbildungseinrichtungen, die durch die YPLA und/oder die SFA und damit staatlich finanzierte Bildungsangebote bereitstellen (vgl. OFSTED 2010, 37 f.). Die Inspektionen werden analog zum EQARF-Vorschlag und dem deutschen Zulassungsansatz auf Grundlage eines für alle Anbieterevaluationen verbindlichen Inspektionsrahmens (Common Inspection Framework) durchgeführt, der anbieterübergreifende Prüfbereiche, -fragen und angebotsbereichsspezifische Qualitätsstandards enthält. Eine weitere Übereinstimmung zwischen dem englischen und deutschen externen Evaluationsansatz zeigt sich hinsichtlich der eingesetzten Bewertungsmethoden. So kombiniert auch der englische Inspektionsansatz Dokumenten- und Vor-Ort-Überprüfungen bei den Anbietern (vgl. ebd., 18 ff.). Eine weitere Ähnlichkeit besteht darin, dass die unabhängigen externen Evaluationen der Anbieter durch externe Bewertungen der Finanziers ergänzt werden, wenngleich sich der hierzu in England gewählte Modus von den in Deutschland von den Arbeitsagenturen eingesetzten Qualitätsprüfungen unterscheidet. So finden die Leistungsüberprüfungen der YPLA und SFA erstens nicht - wie in Deutschland - nur optional, sondern obligatorisch im jährlichen Rhythmus statt und zweitens münden die jährlichen Prüfungen in einem zwischen Finanzier und Anbieter abgestimmten Qualitätsverbesserungsplan, der nicht nur die geplanten Maßnahmen, sondern auch den Zeitpunkt zur externen Überprüfung der eingeleiteten Verbesserungsmaßnahmen enthält (vgl. DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS 2010b, 15). Abweichend zum deutschen Zulassungsansatz werden von englischen Bildungsanbietern keine Gebühren für die Inspektionen erhoben (vgl. ROSENDAHL 2009, 558).

Genau wie im EQARF vorgeschlagen, verfolgt und stimuliert der englische Inspektionsansatz ebenso wie das deutsche Zulassungsverfahren einen zirkulären Qualitätssicherungsansatz (Qualitätskreislauf). Zunächst einmal stellt die Inspektion genau wie das deutsche Zulassungsverfahren kein einmaliges externes Evaluationsereignis dar, sondern muss von Aus- und Weiterbildungsanbietern regelmäßig durchlaufen werden, sofern sie öffentliche Gelder zur Erbringung von Bildungsdienstleistungen beziehen (vgl. ROSENDAHL 2009, 583 ff.). Im Kontrast zum deutschen Zulassungsverfahren variiert die Frequenz der Inspektion, denn diese hängt von vorherigen externen Qualitätsbewertungen der Anbieter ab (vgl. OFSTED 2010, 9). Während solche, in der letzten Inspektion als sehr gut bewertete Anbieter bei nachweislich hoher Qualität keine vollständige Inspektion mehr erhalten, werden die in der ursprünglichen Inspektion als gut bewerteten Anbieter mindestens alle sechs Jahre und solche mit befriedigender Note mindestens alle vier Jahre komplett neu inspiziert. Diejenigen Anbieter, die in der vorangehenden Inspektion mit der Note mangelhaft bewertet wurden, erhalten sechs bis acht Monate nach diesem Bewertungsdurchgang einen sogenannten Reinspection monitoring visit sowie eine vollständige bzw. partielle Reinspection ca. zwölf bis fünfzehn Monate im Anschluss an die ursprüngliche Inspektion (vgl. ebd., 12 f.). Weiterhin fordert die externe Inspektion von den Anbietern eine zyklische Vorgehensweise bei der internen Qualitätssicherung und -verbesserung ein. So stellt die kontinuierliche Selbstbewertung/interne Evaluation der Aus- und Weiterbildungsanbieter sowohl im Rahmen der Inspektion des OFSTED wie auch in den jährlichen Leistungsüberprüfungen der Finanziers ein zentrales Bewertungskriterium dar, die sich am Inspektionsrahmen des OFSTED bzw. den darin enthaltenen Qualitätsanforderungen ebenso wie an den durch die Finanziers in Rahmen der jährlichen Leistungsbewertung zugrunde gelegten Qualitätsindikatoren des Framework for Excellence (FfE) orientieren sollte (vgl. ROSENDAHL 2009, 347 ff.; LEARNING AND SKILLS IMPROVEMENT SERVICE (LSIS) 2010a, 42). Die Selbstbewertung sieht eine kontinuierliche Stärken- und Schwächenanalyse sowie eine Evaluation der Wirkungen der vormals eingeleiteten Verbesserungsmaßnahmen im Hinblick auf die Lernenden und weitere Interessengruppen vor (vgl. LSIS 2010a, 5 ff.). Im Rahmen der Selbstbewertung sind Bildungsanbieter aufgefordert, Lernende, Mitarbeiter, Arbeitgeber und weitere Institutionen, z. B. über Feedback-Befragungen, angemessen zu beteiligen, die Erwartungen dieser Interessengruppen innerhalb der Verbesserungsplanung aufzugreifen und sämtliche Interessengruppen über die Ergebnisse der Selbstbewertung und über die sich daraus ableitenden Verbesserungsmaßnahmen zu informieren (vgl. ebd., 32 ff.). Grundsätzlich werden die Selbstbewertungsvorkehrungen der Bildungsanbieter sowohl im Rahmen der Inspektion wie auch im Kontext der jährlichen Leistungsbewertung der Finanziers extern begutachtet, um sicherzustellen, dass die Anbieter ihre Qualität kontinuierlich selbst evaluieren und identifizierte Schwachstelle gezielt verbessern (vgl. ebd., 19 ff.; DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS 2010b, 14). Zu diesem Zweck müssen englische Aus- und Weiterbildungsanbieter jährlich einen Selbstbewertungsbericht erstellen und diesen den Finanziers sowie OFSTED zur Verfügung stellen (vgl. LSIS 2010a, 28). In diesem Bericht sind die Bewertungsergebnisse ebenso wie die Qualitätsverbesserungsplanung, die differenzierte Angaben zu den einzuleitenden Verbesserungsmaßnahmen und den zugrunde gelegten Umsetzungszeiträumen beinhaltet, zu dokumentieren (vgl. ebd., 19 f.).

Jenseits der Pflicht zur Erstellung der jährlichen Selbstbewertungsberichte wird die Qualitätsverbesserung der Weiterbildungsanbieter durch das Inspektionsprozedere wie auch durch die jährlichen Leistungsbewertungen der Finanziers stimuliert und durch spezielle Beratungsangebote aktiv unterstützt (vgl. OFSTED 2010, 6), so dass auch diesbezüglich eine Konformität zum EQARF-Vorschlag konstatiert werden kann. Die Anbieter werden u. a. gesetzlich zur Qualitätsverbesserung verpflichtet, denn im Nachgang an die Inspektion müssen diese einen so genannten Action Plan verfassen, der neben Auskünften zu geplanten Verbesserungsmaßnahmen der im Inspektionsbericht genannten verbesserungsbedürftigen Punkte zudem einen Umsetzungszeitplan beinhalten muss (Section 127 EDUCATION AND INSPECTIONS ACT Act 2006). Um eine adäquate Verbesserungsumsetzung zu gewährleisten, wird die Implementierung der im Action Plan und im jährlichen Selbstbewertungsbericht genannten Verbesserungsmaßnahmen durch die Finanziers und durch OFSTED extern überprüft (vgl. DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS 2010b, 15 f.).

Ergänzend zu diesen Komponenten können öffentlich geförderte Anbieter spezielle Beratungs- und Unterstützungsleistungen des LSIS, einer im Jahr 2008 gegründeten, weiterbildungsspezifischen Interessenorganisation in Anspruch nehmen (vgl. LSIS 2010b, 3). Das LSIS bietet zahlreiche Einzelangebote in Form von Informationsmaterialien, Seminaren, Beratung und Coaching an (vgl. ebd., 9). Hierbei wird - u. a. aus Kostengründen - ein Bottom-Up Prinzip verfolgt, denn ca. 60 Prozent der durch LSIS angebotenen Unterstützungsleistungen werden durch die kooperierenden Weiterbildungsverbände und ihre Mitgliedseinrichtungen selbst erbracht (vgl. LSIS 2010d, 10; LSIS 2010e, 1). Bildungsanbieter, die durch die YPLA oder SFA finanziert werden, erhalten in Abhängigkeit von ihrem Gesamtetat jährlich eine finanzielle Gutschrift des LSIS, die von diesen nach Belieben zur Finanzierung der Veranstaltungen des LSIS verwendet werden kann (vgl. LSIS 2010b, 21). Das LSIS selbst ist mischfinanziert und wird aus staatlichen Zuschüssen des Department for Business, Innovation and Skills sowie aus personellen und finanziellen Beiträgen der Partnerorganisationen getragen (vgl. LSIS 2010b, 18 f.; LSIS 2010e, 1). Ein vom LSIS im unmittelbaren Zusammenhang zu den externen Evaluationen des OFSTED und der öffentlichen Finanziers bereitgestelltes Angebot ist der Improvement Adviser Service (IAS), der sich an alle Weiterbildungseinrichtungen richtet, denen im Rahmen der externen Evaluationen eine unzureichende Qualität bzw. keine Qualitätsverbesserungen attestiert wurden (vgl. LSIS 2010b, 8 ff.; DEPARTMENT FOR BUSINESS, INNOVATION AND SKILLS 2010b, 17). Der IAS beinhaltet kostenlose, individuell auf die Einrichtungsbedürfnisse zugeschnittene Unterstützungsangebote und wird i. d. R. von den externen Evaluationsinstanzen einzelfallspezifisch beantragt (vgl. LSIS 2010c, 10). Auch der IAS folgt dem Prinzip des Peer-Learning, denn die Qualitätsverbesserungsunterstützung wird in diesem Fall durch das LSIS meistens nur koordiniert und finanziert, die Umsetzung hingegen wird an solche Weiterbildungseinrichtungen per Auftrag und gegen Entgelt vergeben, die im Rahmen der OFSTED-Inspektion mit der Bestnote bewertet wurden (vgl. LSIS 2010b, 21). Flankierend zu den genannten, primär defizitorientierten Unterstützungsangeboten fördert das LSIS spezielle Innovations- und Forschungsvorhaben, unterstützt einen themenspezifischen Erfahrungsaustausch von Weiterbildungsanbietern, stellt professionelle Beratungsangebote zur kontinuierlichen Qualitätsentwicklung bereit und bietet eine Onlineplattform zur Verbreitung von gelungenen Praxisbeispielen im Zusammenhang mit Qualitätssicherungsaktivitäten an (vgl. ebd., 27 ff.). Untersuchungen bei Weiterbildungsanbietern zeigen, dass diese, u. a. im Anschluss an die Inspektionen bereitgestellten externen Unterstützungsangebote von den Einrichtungen sehr positiv bewertet werden, da diese bei der Behebung der Schwachstellen helfen und zu einer Verbesserung der Inspektionsergebnisse geführt haben (vgl. ROSENDAHL 2009, 307 ff.). Angesichts der staatlichen Finanzkrise und der andauernden erheblichen Einsparmaßnahmen im öffentlich geförderten Bildungsbereich in England wird in Zukunft ein sukzessiver Bedeutungsrückgang der öffentlichen Fördermittel und eine vollständige Finanzierung des LSIS durch die beteiligten Weiterbildungseinrichtungen auf niedrigerem Niveau angestrebt (vgl. LSIS 2010b, 18 f.). Inwiefern die finanzielle Kürzungswelle zur einer Veränderung des Unterstützungsangebotes führen wird, ist noch ungewiss, dennoch ist vorgesehen, dass der IAS zukünftig erhalten und insbesondere zur Förderung der Effizienz wie auch zur Beratung von Weiterbildungsorganisationen im Falle finanzieller Schwierigkeiten intensiviert werden soll (vgl. ebd., 8).

Ein weiterer, zu dem im EQARF verfolgten Qualitätssicherungsansatz kompatibler Aspekt betrifft den Nutzen des in England verwendeten Inspektionsansatzes, denn die Information von Bildungsinteressierten ist neben der Effizienz- und Effektivitätssteigerung eines der wesentlichen Ziele der Anbieterinspektionen (vgl. OFSTED 2010, 6). Die Nutzerorientierung wird bereits innerhalb des Inspektionsrahmens deutlich, denn dieser richtet die Bewertungen perspektivisch explizit an den Interessen und Bedarfen der Lernenden und Lerninteressierten sowie der Arbeitgeber aus (vgl. ebd., 7). Weiterhin wird die Orientierung der Inspektionen an den „Bildungsverbrauchern“ im Unterschied zum deutschen Zulassungsansatz dadurch realisiert, dass die Inspektionen in einem abgestuften Qualitätsurteil über die Anbieter in Form von Noten einerseits und in einem öffentlich zugänglichen Inspektionsbericht andererseits einmünden (vgl. ebd., 31 f.; ROSENDAHL 2009, 621 f.). Der Inspektionsbericht stellt eine unabhängige, kostenlose und im Internet für jedermann zugängliche Informationsressource über die am öffentlich finanzierten Weiterbildungsmarkt vorfindbare Qualität dar (vgl. OFSTED 2011, 3 ff.). Darüber hinaus übernehmen die Inspektionsberichte - analog zum EQARF-Gedanken - eine Anreizfunktion, dass Weiterbildungsanbieter laufend Qualitätsverbesserungen umsetzen, um ein möglichst gutes Qualitätsurteil mit entsprechend positiver Außenwirkung zu erhalten (vgl. ROSENDAHL 2009, 371). Ebenso wie die öffentlich subventionierte Qualitätsverbesserungsberatung könnte auch dieser an die Inspektion gekoppelte Ansatz zur Transparenzschaffung eine Reformperspektive zur Modifikation des deutschen Zulassungsansatzes darstellen.

5 Der englische Qualitätssicherungsansatz - eine Reformperspektive für das deutsche Zulassungsverfahren?!  

Festzuhalten ist, dass Qualitätssicherung nicht nur auf europapolitischer Ebene postuliert, sondern auch innerhalb der hier fokussierten nationalen Berufsbildungssysteme in Deutschland und England als ordnungspolitische Strategie eingesetzt und von Berufsbildungseinrichtungen eingefordert wird. In diesen Ländern ist Qualitätssicherung ein Bestandteil von umfassenden Reformpaketen, die in Kombination mit spürbaren Finanzmittelkürzungen nicht nur die Qualität und Transparenz verbessern, sondern ebenso einen möglichst effizienten und effektiven Ressourceneinsatz im Bereich der öffentlich geförderten Weiterbildung gewährleisten sollen. Um diese gleichsam bildungs- und verbraucherorientierten, wie auch förderpolitischen Zielsetzungen zu erreichen, wurde in beiden Ländern ein für den Zugang zum öffentlich geförderten Weiterbildungsmarkt rechtsverbindlicher Qualitätsüberwachungszyklus für Weiterbildungseinrichtungen und ihre Angebote implementiert. Obwohl die von den öffentlichen Finanziers unabhängigen, verbindlichen anbieterbezogenen Qualitätsüberwachungen unterschiedlich bezeichnet werden (in England als Inspektion und in Deutschland als Zulassung), weisen die hiermit implizierten Qualitätssicherungselemente signifikante Ähnlichkeiten auf (vgl. Abb. 1). So wird Qualitätssicherung und -verbesserung in beiden Ländern als stetige Aufgabe der Bildungseinrichtungen interpretiert, deren adäquate Umsetzung durch eine regelmäßige interne und externe Überprüfung einrichtungsübergreifend vorgegebener Qualitäts- und Verfahrensstandards garantiert werden soll. Das zugrundeliegende Qualitätsverständnis ist multiperspektivisch, denn die in beiden Ländern von den Anbietern eingeforderte Qualitätssicherung soll sich nicht nur an den Standards der Finanziers, sondern auch an den Erwartungen der Bildungsnutzer und -produzenten (Lernende, Arbeitgeber und Weiterbildungsbeschäftigte) orientieren. Ein weiteres gemeinsames Qualitätssicherungsprinzip dieser Länder ist, dass die Weiterbildungsanbieter zudem einer externen Überprüfung der staatlichen Finanziers unterliegen, wobei diese in Deutschland lediglich optional und in England als jährlich wiederkehrendes Ereignis verbindlich vorgeschrieben ist. Ebenfalls identisch ist das zirkuläre Verständnis von Qualitätssicherung im Sinne von Qualitätsentwicklung, denn die regelmäßigen internen und externen Evaluationen werden in beiden Ländern als immer wiederkehrender Ausgangspunkt für die kontinuierliche Planung und Umsetzung von Qualitätsverbesserungsmaßnahmen interpretiert.

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Abb. 1:   Ordnungspolitischer Ansatz zur Qualitätssicherung bei öffentlich geförderten Weiterbildungsanbietern in Deutschland und England; eigene Darstellung

Jenseits dieser strukturellen Gemeinsamkeiten lassen die in Deutschland und England verfolgten ordnungspolitischen Qualitätssicherungsstrategien im Bereich der öffentlich geförderten Weiterbildung zwei signifikante Unterschiede erkennen (vgl. Abb. 1).

Ein wesentlicher Unterschied zwischen beiden Ländern besteht hinsichtlich der auf europäischer Ebene mit externen Überprüfungsansätzen intendierten Transparenzsteigerung am Weiterbildungsmarkt, die mittels einer Veröffentlichung der externen Evaluationsergebnisse angestrebt wird. Grundsätzlich übernimmt der in Deutschland genutzte Zulassungsansatz eine, die Bildungsinteressierten vor schlechter Qualität bewahrende, nicht aber eine über die Qualität informierende Funktion. So fungiert die im Nachgang an eine Zulassungsprüfung ausgestellte Zulassungsplakette gegenüber Außenstehenden lediglich als Qualitätssignal, ein differenziertes Urteil und eine Qualitätsinformation von Bildungsinteressierten hingegen sind damit nicht möglich. Demgegenüber dient der in England verwendete Inspektionsansatz sowohl dem Verbraucherschutz als auch der Verbraucherinformation, denn im Anschluss an die Inspektion werden unabhängige Qualitätsberichte verfasst und der interessierten Öffentlichkeit kostenlos zur Verfügung gestellt. Wie verschiedene Evaluationen in Deutschland zeigen, sind viele Bildungsgutscheininhaber mit der ihnen neu zugewiesenen Auswahlfreiheit bezüglich geeigneter Weiterbildungsanbieter und -angebote überfordert (vgl. IZA/ DIW/ INFAS 2005, 98; BERNHARD et al. 2008, 30), so dass die mit Bildungsgutscheinen intendierte Marktbereinigung hinsichtlich qualitativ schlechter Weiterbildungsanbieter durch entscheidungsbevollmächtigte Förderberechtigte derzeit kaum eingelöst werden kann. Um dem bestehenden Informations- und Transparenzdefizit zu begegnen, sollte das Zulassungsverfahren im Bereich der SGB III geförderten Weiterbildung ähnlich wie im englischen Inspektionsansatz um Verbraucherinformationskomponenten erweitert werden. Bspw. könnten die Zulassungsstellen gesetzlich verpflichtet werden, im Nachgang an jede Zulassung einen an einheitlichen Rahmenvorgaben angelehnten anbieterspezifischen Zulassungsbericht zu erstellen. Die Veröffentlichung dieser Qualitätsberichte sollte zentral erfolgen, um eine möglichst flächendeckende Nutzerinformation zu garantieren. Denkbar wäre es, dass die Zulassungsstellen die Berichte an die Anerkennungsstelle bzw. an die BA übersenden und diese die Berichte auf ihrem Online-Weiterbildungsportal KURSNET entweder in einer eigenen Rubrik oder zugeordnet zu den hier abrufbaren maßnahmenbezogenen Anbieterinformationen als Download kostenfrei zur Verfügung stellen.

Ein weiterer struktureller Unterschied zwischen dem deutschen und englischen Qualitätssicherungsansatz besteht hinsichtlich der Verantwortungsübernahme für die Qualitätsverbesserungsplanung und -umsetzung. Im Unterschied zum Qualitätssicherungsansatz in England, der u. a. als direktes Resultat einer Inspektion eine kostenlose Qualitätsverbesserungsberatung für Anbieter durch eine öffentlich teil-finanzierte branchenspezifische Interessengemeinschaft vorsieht, ist eine derartige anbieterbezogene Hilfestellung in Deutschland kein Bestandteil der Qualitätssicherungsstrategie und wird nicht öffentlich subventioniert. Allerdings lassen die Ergebnisse verschiedener empirischer Untersuchungen einen (finanziellen) Unterstützungsbedarf der in Deutschland agierenden öffentlich geförderten Weiterbildungsanbieter im Kontext von Qualitätssicherung und -verbesserung erkennen. Da in Deutschland im Bereich der Weiterbildung keine, alle Anbieter und Angebotsformen einschließende, branchenspezifische Interessenorganisation existiert (vgl. DOBISCHAT/ FISCHELL/ ROSENDAHL 2010, 175 f.), ist eine, wie in England momentan existierende Form der Qualitätsverbesserungsberatungsstelle wenig aussichtsreich. Allerdings wäre der in England mit dem LSIS verfolgte strategische Ansatz zur Förderung einer gegenseitigen Unterstützung der Weiterbildungseinrichtungen durchaus auch im Bereich der SGB III geförderten Weiterbildung in Deutschland denkbar. Prinzipiell möglich wäre, dass auf bundesweiter Ebene ein durch finanzielle Zuschüsse der BA unterstütztes Gremium besetzt mit Vertretern sämtlicher Zulassungsstellen gegründet wird, dessen Aufgabe darin bestehen könnte, Peer-Learning-Aktivitäten zwischen zugelassenen Weiterbildungseinrichtungen zu stimulieren und zu koordinieren. Dieses Gremium könnte z. B. gezielt solche Weiterbildungseinrichtungen, die in der vorherigen Zulassung als qualitativ sehr gut bewertet wurden, finanziell dafür honorieren, dass diese anderen, in der Zulassungsprüfung als verbesserungsbedürftig identifizierten Einrichtungen gezielte Hilfestellungen, wie z. B. gezielte Fallberatungen, Workshops etc., zur Qualitätsverbesserung geben.

Um diese Form der öffentlich subventionierten kollegialen Qualitätsverbesserungsunterstützung implementieren zu können, sind verschiedene Reformen des bisherigen Zulassungsansatzes erforderlich. Um eine relativ schnelle Identifikation von sehr guten bzw. verbesserungsbedürftigen Weiterbildungsanbietern zu ermöglichen, sollten die Zulassungsentscheidungen nicht mehr nur in Form eines „entweder/oder Bescheids“ gefällt werden. Erforderlich wäre, dass die Zulassungen zu einem abgestuften Qualitätsurteil, z. B. wie in England über eine vierstufige Notenskala, führen, wobei hierfür im Rahmen der AZWV Verfahrensvorschriften aufzunehmen wären, unter welchen Voraussetzungen im Rahmen der Zulassung bestimmte Noten zu vergeben wären. Weiterhin setzt das vorgeschlagene Modell genauso wie das vorgeschlagene Berichtswesen eine Änderung von § 2 AZWV voraus, denn die Zulassungsstellen müssten von ihrer Geheimhaltungspflicht entbunden werden, damit diese Qualitätsberichte an Dritte weitergeben sowie Weiterbildungseinrichtungen zumindest die Kontaktdaten der von Ihnen zugelassenen Einrichtungen mitteilen dürfen. Jenseits dieser rechtlichen Anpassungsbedarfe ist ein finanzieller Mehraufwand der BA bzw. des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) als ordnungspolitisch zuständige Instanz unvermeidlich, denn zurzeit dürfte weder bei den marktlich in Wettbewerb zueinander stehenden Zulassungsstellen noch bei den Weiterbildungsanbietern eine ausreichende Bereitschaft zum regelmäßigen, organisierten Erfahrungsaustausch bestehen. Allerdings könnten von diesem, durch öffentliche Zuschüsse stimulierten branchenspezifischen Selbsthilfemodell verschiedene Anreize zur Struktur- und Qualitätsverbesserung der SGB III geförderten Weiterbildung ausgehen, die die anfallenden Mehrkosten längerfristig unter Umständen amortisieren:

  • Erschließung neuer Einnahmequellen und Stimulation eines Qualitätswettbewerbs: Die für Anbieter neu geschaffene Möglichkeit, bei nachweislich sehr guter Qualität zusätzliche Finanzmittel für die Anbieterberatung als (ggf. neues) Geschäftsfeld zu erhalten, könnte zur Stabilisierung der vielfach problematischen Geschäftslage am öffentlich geförderten Weiterbildungsmarkt beitragen und bietet Weiterbildungseinrichtungen darüber hinaus einen Anreiz, eine möglichst gute Qualität anzubieten. Hierdurch würde die Realisierung der mit dem Zulassungsverfahren ordnungspolitisch intendierten kontinuierlichen Qualitätsverbesserung weiter unterstützt.
  • Bessere Abstimmung der Zulassungsstellen über die Durchführung der Zulassungen: Aufgrund einiger Interpretationsspielräume der Anerkennungsvorschriften und -empfehlungen fallen die von den Zulassungsstellen durchgeführten Begutachtungen der Weiterbildungsanbieter und -angebote unterschiedlich intensiv aus und führen zu einem Preiswettbewerb unter den FKS, was zu Lasten der Qualität dieser externen Überprüfungen gehen könnte (vgl. SAUTER 2008a, 232; SAUTER 2009b, 264). Durch die Institutionalisierung eines bundesweiten Gremiums hätten die Zulassungsstellen erstmals eine gemeinsame Diskussionsplattform, innerhalb derer gemeinsame Durchführungsstandards und ein gemeinsamer Verhaltenskodex für alle Zulassungsprüfungen vereinbart werden könnte. Hierdurch könnte die Vergleichbarkeit der Zulassungsprüfungen und -ergebnisse optimiert werden.
  • Professionalisierung der Weiterbildung: Die verfügbare empirische Datenlage zur Weiterbildung spiegelt einen niedrigen kollektiven Bindungsgrad der Organisationen wie auch der dort tätigen Weiterbildner wider (vgl. DOBISCHAT/ FISCHELL/ ROSENDAHL 2010, 175 f.). Der vorgeschlagene, über das bundesweite Zulassungsgremium zu koordinierende Kooperationsansatz im Weiterbildungsbereich könnte dazu beitragen, dass sich kollektive Werte, Normen und Zusammenschlüsse von Weiterbildungseinrichtungen eines spezifischen Fördersegments herausbilden. Langfristig wäre es denkbar, dass die nunmehr auch kollektiv zusammen arbeitenden und nicht mehr nur in Konkurrenz zueinander stehenden Weiterbildungsanbieter eine stärkere professionellere Verhandlungsmacht gegenüber den Finanziers im Hinblick auf die Preis- und Qualitätspolitik herausbilden, was wiederum einen positiven Beitrag zur Professionalisierungsentwicklung der Weiterbildung leisten könnte.

Sicherlich bedürfen die hier nur in Ansätzen skizzierten Reformvorschläge und die angedeuteten positiven Wirkungen einer differenzierteren Ausarbeitung wie auch einer empirisch belastbaren Untersuchung, nichtsdestotrotz veranschaulichen die Vorschläge einen möglichen Entwicklungskorridor zur strukturimmanenten Weiterentwicklung des Zulassungsansatzes. Zukünftig stellt sich die Aufgabe, tiefergehende Analysen zu den im Bereich der Weiterbildung national wie auch international verwendeten Modellen zur Förderung von Transparenz und Qualitätsverbesserung vorzunehmen, um detailliertere Informationen über mögliche Umsetzungsmodi zu generieren und um ihre Wirkungen am Weiterbildungsmarkt im Hinblick auf unterschiedliche Nutzergruppen zu überprüfen.

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Zitieren dieses Beitrages

ROSENDAHL, A. (2011): Förderung von Qualitätsentwicklung in der beruflichen Weiterbildung durch externe Evaluation - Ein Vergleich zwischen Deutschland und England. In: bwp@ Berufs- und Wirtschaftspädagogik – online, Ausgabe 21, 1-22. Online:  http://www.bwpat.de/ausgabe21/rosendahl_bwpat21.pdf  (20-12-2011).


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