Berufliche Bildung und Regionalentwicklung

1 Prämissen zur Regionalentwicklung in der beruflichen Erstausbildung

Regionalentwicklung ist bisher in der beruflichen Erstausbildung mit Ausnahme der Arbeiten von Kalisch (2011), Haase (2016) sowie Hjelm-Madsen (2022) und Hjelm-Madsen/Kalisch (2022) ein weitgehend unbearbeitetes, verschiedene Wissenschaftsdisziplinen betreffendes Fachgebiet. Die Komplexität der Rahmenbedingungen wird zusätzlich durch die beiden dominierenden Rechtskreise – BBiG einerseits, Schulgesetze der Länder andererseits – mit unterschiedlichen Akteuren erweitert. Eine gewisse Dominanz für die Regionalentwicklung geht von den Ausbildungsplatzangeboten aus. Außer durch die personalen Bedürfnisse der Ausbildungsplatznachfragenden sind die Angebote auch durch die Erreichbarkeit räumlich einzuordnen. Die dazu erforderliche Fachklassenbildung richtet sich nach weiteren Kriterien, die die jeweilige Bildungsverwaltung definiert.

Die unternehmerische Einzelentscheidung bei der Einstellung von Auszubildenden steht einer, gerade bei zurückgehender Anzahl von Ausbildungsplätzen, nachrangig folgenden staatlichen Entscheidung gegenüber. Die Bildungsverwaltung entscheidet als staatlicher Administrator über die Orte der Fachklassenbildung. Dieser Sachverhalt ist für die staatlichen Entscheidungsprozesse bis zur endgültigen Bestandsaufnahme am 30. September eines jeden Jahres, dem Stichtag der Bundesagentur für Arbeit, eine weitgehend unbekannte Größe, die anhand von Erfahrungswerten prognostiziert wird. Anhand dieser ersten Annäherung wird schlaglichtartig das Mehrebenensystem deutlich.

In diesem Beitrag liegt der Fokus auf der staatlichen Entscheidung zur Fachklassenbildung, ohne jedoch die Kriterien vollständig erfassen zu können. Diese Kriterien sind bislang nicht umfassend beschrieben und hinsichtlich ihrer Bedeutung analysiert und bewertet (vgl. Grimm/Herkner 2014; Hjelm-Madsen 2022, 63).

Diese Kriterien müssen gerade wegen der Einflussnahme der Akteure rechtlich nachvollziehbar sein. Als Akteure bei der Regionalentwicklung der schulischen beruflichen Erstausbildung sind folgende zu benennen: Länder, Schulträger, berufliche Schulen, Zuständige Stellen gemäß BBiG und Handwerksordnung, Gewerkschaften, Verbände der Lehrkräfte sowie die Agentur für Arbeit.

Die unterschiedliche und auch divergierende Interessenlage der Akteure, die sich aus der gesetzlich vorgegebenen, wie auch der jeweiligen berufsbildungspolitischen Rolle ergeben, wird untersucht. Interessenlagen und Rollen der Akteure werden ausführlich analysiert (vgl. Bake/Hölterhoff/Kuklinski 2018; Hölterhoff 2018, 2022; Eckelt et al. 2022).

Ein weiterer Fokus liegt auf der Bildungsverwaltung, die den schulgesetzlichen Auftrag der Schulentwicklungsplanung hat. Das BBiG als Rechtsgrundlage für die betriebliche Berufsausbildung sowie die Prüfungen sieht eine Planungsaufgabe in § 83 verklausuliert für den Landesausschusses für Berufsbildung LAB vor.

Die Frage nach Teilhabemöglichkeiten und Integration junger Menschen in der Berufsausbildung stellt sich auch im Spiegel regionaler und beruflicher Disparitäten im Rahmen der Daseinsvorsorge. „Die Daseinsvorsorge erfasst somit Aufgaben, an deren Erfüllung ein besonderes allgemeines Interesse besteht, und deckt sich damit in weiten Teilen mit der öffentlichen Leistungsverwaltung. Zu den gemeinwohlorientierten Dienstleistungen zählen in Deutschland [u.a.] die Bereitstellung eines grundlegenden Schul- und Bildungssystems“ (Deutscher Bundestag 2006).

Teilhabemöglichkeit und Daseinsvorsorge als berufsbildungspolitische Komponenten wären in der Abstimmung der Länder innerhalb der KMK ebenso wie bei der Schneidung von Berufen zu erörtern, sind jedoch bei den Entscheidungen keine definierten Kriterien.

Beispielhaft werden bezogen auf Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein die Rahmenbedingungen und Zusammenhänge für die Rolle und Funktion der Berufsschule im berufsbildungsrechtlich geregelten Berufsausbildungssystem hinsichtlich der Beziehungen der genannten Akteure in der Region mit Blick auf unterstellte berufsbildungsplanerische Defizite untersucht. Die Auswahl der drei Länder erfolgt aufgrund der Größe – BB ca. 2.5 Mio. Einwohner auf rd. 30.000 km², M-V ca. 1.6 Mio. Einwohner auf rd. 23.000 km² sowie SH ca. 2,9 Mio. Einwohner auf rd. 16.000 km² (vgl. Statista 2022) – mit den regionalstrukturell komplizierteren Aufgabe der Sicherung eines flächendeckenden und stabilen Netzes von Fachklassen (vgl. SHIBB 2022, 3).

Nach der Kategorisierung des Bundesinstituts für Bau- Stadt- und Raumforschung BBSR gelten diese drei Länder als ländliche Räume im Norden und Osten (vgl. Kröhnert 2020, 37). Vorberufliche und weiterführende berufliche Bildungsgänge werden als Wahlangebote ausgeklammert. Die Berufsschulen in privater Trägerschaft bleiben unberücksichtigt, weil sie in der Regel überwiegend die Bildungsgänge Berufsfachschule, Fachoberschule und Fachschule umfassen.

Die Diskussion zu regionalen Berufsbildungsnetzwerken und die Frage der Selbständigkeit beruflicher Schulzentren, wie sie insbesondere 2000 f. geführt wurde, wird nicht untersucht (vgl. u.a. Ploghaus 2001; Wilbers 2003). Die regionale Koordinierung hinsichtlich der Fachklassen war seinerzeit nicht Gegenstand der Erörterungen, ebenso wenig die Problematik der Berufswahl in ländlichen Räumen, obwohl sie in Beziehung zur regionalen Wirtschaftsförderung zu setzen wäre.

Ausgehend von diesen Überlegungen werden berufsbildungsplanerische Fragen für die Berufsbildungsregionen sowie berufsbildungspolitische Debatten und Ergebnisse erörtert. Die vorliegenden Erkenntnisse der Berufsbildungsforschung werden einbezogen. In diesem Beitrag können die Zusammenhänge dieser Bereiche jedoch nur ansatzweise herausgearbeitet werden, weil bislang weder Theorien noch allgemein anwendbare Modelle und Methoden für eine übergreifende Erforschung und Herausarbeitung von Lösungsansätzen für eine umfassende Regionalplanung der beruflichen Erstausbildung vorliegen. Insofern wird die Problemlage im Sinne einer Diskursanalyse bezogen auf die Probleme der Aufgabenwahrnehmung der Akteure hinsichtlich der Fachklassenbildung geführt. Dabei wird die schwierige Gemengelage unterschiedlicher Aufgaben, Rollen und Interessen in diesem Beitrag erörtert.

2 Berufsbildungsregion und räumliche Planung

Bildungsregionen und räumliche Planung werden als Bestandteil der Daseinsvorsorge erörtert. Diese ist durch das Raumordnungsgesetz ROG als Handlungsauftrag formuliert und ist mit der föderalen Finanzstruktur im Grundgesetz verankert. „Letztlich geht es dabei um räumliche Gerechtigkeit und den Gedanken, dass die örtlichen und regionalen Rahmenbedingungen große Bedeutung für die Möglichkeiten und Chancen des Einzelnen haben können“ (BMI 2020, 8). Das ROG sieht vor, „im Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und in seinen Teilräumen […] ausgeglichene soziale, infrastrukturelle […] Verhältnisse anzustreben. Dabei ist die nachhaltige Daseinsvorsorge zu sichern [...]“ (ROG § 3 Abs. 2 Nr.1, 3). Dies erfordert eine Betrachtung von Berufsbildungsregionen in raumplanerischer bzw. regionalgeografischer Sicht, d.h. „ob der Bildungswunsch dann tatsächlich an die vorhandenen regionalen Strukturen angepasst wird und diese so zu einer Determinante von Bildungsentscheidungen werden“ (Sixt 2007,1). Berufliche Erstausbildung ist keine Kategorie der Raumplanung, wie aus dem Handbuch „Ortsentwicklung in ländlichen Räumen. Handbuch für soziale und planende Berufe“ hervorgeht (vgl. Kröhnert et al. 2020). Für Berufswahlentscheidungen wären Untersuchungen der Mobilitätsbedingungen für die Ausbildungsplatzwahl unter Berücksichtigung der regionalen Betriebsstrukturen und der den Ausbildungsberufen zugewiesenen Berufsschulstandorte hilfreich. Allerdings scheint bei den regionalen Akteuren in Hinblick auf „die Region als Wirtschafts-, Lebens- und Arbeitsraum“ sowie die „regionalen Aspekte und Gegebenheiten in der beruflichen Bildung“, wie von Kalisch betont wird, kein Verständnis für die Entwicklung einer Berufsbildungsregion vorzuliegen (Kalisch 2011, 12, 248 f.). Mit Hjelm-Madsen ist zu ergänzen, dass „weder Raum bzw. Räume noch Disparitäten als Aspekt von Räumlichkeit […] bisher Gegenstand der Berufsbildungsforschung theoretisch abschließend geklärt“ sind (Hjelm-Madsen 2022, 31). Die vbw - Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft e. V. stellte unter Mitarbeit von Hjelm-Madsen/Kalisch 2019 fest, dass bis heute erhebliche Defizite darin bestehen, „die Disparitäten innerhalb des Berufsbildungssystems sowohl systematisch und regelmäßig als auch auf verschiedenen Raumebenen in den Blick zu nehmen“ (vbw 2019, 181).

Der Raum soll hier nicht soziologisch, sondern als berufsbildungsplanerische Größe in der Region kreislich oder kreisübergreifend betrachtet werden. Eine Landkarte zu siedlungsstrukturellen Kreistypen aus dem Jahr 2017 zeigt, dass dünn besiedelte ländliche Kreise in Brandenburg (BB) ca. zwei Drittel der Fläche ausmachen und die beiden verdichteten Landkreise an Berlin und Potsdam grenzen. In Mecklenburg-Vorpommern (M-V) ist nur für einen Landkreis mit räumlicher Nähe zu Lübeck eine ländliche Verdichtung festgestellt worden. In Schleswig-Holstein (SH) halten sich die dünn besiedelten Kreise etwa die Waage mit den ländlich verdichteten. Zwei kreisfreie Großstädte grenzen an umliegende verdichtete Kreise, die in räumlicher Nähe zur Metropolregion Hamburg liegen (vgl. Hahne 2020, 70; BBSR 2017).

Unberücksichtigt bleiben Verflechtungen aus Wanderungsbewegungen mit angrenzenden Ländern, wie Brandenburg mit Berlin sowie Schleswig-Holstein und Teile Mecklenburg-Vorpommerns mit Hamburg. Dazu wären eigene Studien erforderlich.

Bezüglich der nicht vom BBiG erfassten Regionalplanung ist zu fragen, welche Akteure außerhalb des BBiG und der Schulgesetze bedeutsam sein können.

Auf Bundesebene kommen das Johann Heinrich von Thünen-Institut, Bundesforschungsinstitut für Ländliche Räume, Wald und Fischerei, das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) mit dem Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) sowie das Leibniz-Institut für Raumbezogene Sozialforschung IRS in Betracht. Forschungsgegenstände sind Veränderungen der Daseinsvorsorge in ländlichen Räumen mit wissenschaftlicher Politikberatung zum Wohnungs-, Immobilien- und Bauwesens sowie zur Stadt- und Raumentwicklung (vgl. Thünen-Institut; BBSR; Küpper 2022).

Das BBSR führt in einer Studie zur Nahversorgung als Daseinsvorsorge (vgl. BBSR 2015) bei den Indikatoren die Stichworte Supermärkte und Discounter, Hausärzte, Apotheken, Grundschulen und Haltestellen des ÖPNV an. „Bei der Interpretation der Ergebnisse ist zu beachten, dass Nahversorgung nicht isoliert betrachtet werden kann, sondern nur im Kontext mit der Bevölkerungsstruktur und -entwicklung, der Situation auf dem Arbeits- und Wohnungsmarkt und weiteren Faktoren.“ (BBSR 2015, 14). Im aktuellen Raumordnungsbericht 2021 ist die Berufsausbildung, die zur Aufrechterhaltung der Nahversorgung und somit auch zur Daseinsvorsorge gehören müsste, nur marginal einbezogen (vgl. BBSR 2021).

Im Rahmen des BIBB-Projektes „QuBe - Qualifikation und Beruf in der Zukunft“ werden die „Dossiers Arbeitsmarktregionen zum Fachkräftemonitoring für das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)“ genutzt (6. Welle, BIBB 2023c). Diese Dossiers sollen „auf etwaige fachspezifische Engpässe oder Überangebote auf der beruflichen Ebene“ aufmerksam machen. Mit der ergänzenden „Mittelfristprognose bis 2026“ (BMAS 2022) liegen mit der Betrachtung von 140 Berufsgruppen (vgl. ebd., 10) weitere Anhaltspunkte für Regionalbetrachtungen aufgrund prognostizierter Überhänge bzw. Engpässe in der Fachkräfteversorgung vor. Die mögliche Bedeutung dieser Analyse für die Fachklassenbildung ergibt sich aus der Beschreibung des BBR für die Raumbeobachtung, Raumabgrenzungen sowie Raumtypen (BBR 2020-2022). Diese Typisierung beruht auf der Analyse der Konzentration von Bevölkerung und Arbeitsplätzen und die Nähe zu diesen Räumen. „Der Regionalstatistische Raumtyp (RegioStaR 17) unterscheidet als differenziertester Typ auf der Gemeindeebene von der Metropole bis zu kleinstädtisch, dörflichen Räumen in ländlichen Regionen insgesamt 17 Typen“, so dass auch für die drei Länder hinreichende Raumtypen abgebildet sind (BMDV 2021). Die Nähe zu den Räumen mit einem großen Angebot an Beschäftigungsmöglichkeiten und Versorgungseinrichtungen ist entscheidend für die Lagegunst und damit auch für die Wettbewerbsfähigkeit von Regionen (vgl. ebd.). Für die Planungsregionen liegen für eine zukunftsorientierte Standortplanung von Fachklassen nutzbare Daten vor. Derzeit existieren nur Dossiers für 34 Arbeitsmarktregionen, für diesen Beitrag nur für Rostock, Neubrandenburg und Greifswald-Stralsund, so dass keine vergleichende Betrachtung für alle drei Länder möglich ist (vgl. ebd.; vgl. BIBB 2023, 27 ff.). Grundsätzlich könnten die Dossiers eine hinreichende Grundlage für Regionalanalysen bieten.

Alle drei betrachteten Länder bedienen sich ihrer Planungsbehörden. Allerdings sieht die gemeinsame Landesplanungsbehörde für Raumordnung und Landesplanung der Länder Berlin und Brandenburg die Bildungsplanung nicht vor (vgl. Gemeinsame Landesplanung 2022). Die Schulentwicklungsplanung ist laut brandenburgischem Schulgesetz Pflichtaufgabe der Schulträger und vom MBJS zu genehmigen (vgl. § 102 BbgSchulG). Das MBJS ließ 2019 eine “Studie zur Situation der öffentlichen beruflichen Schulen und der Rahmenbedingungen für ihre künftige Entwicklung im Land Brandenburg“ erarbeiten (Wordelmann/Diettrich 2019), um u.a. künftige Entwicklungsperspektiven für die beruflichen Schulen als Flächenstaat mit überwiegend kleinbetrieblicher Wirtschaftsstruktur und starken regionalen Disparitäten zu analysieren und Lösungsvorschläge für die bildungspolitische Gestaltung der Rahmenbedingungen für ein optimales, zukunftsorientiertes Angebot an OSZ-Standorten zu erbringen (vgl. ebd. 8). Die Studie verzichtete darauf die allgemeinen demografischen Betrachtungen mit den regionalen Daten der Kammern bzw. der Arbeitsagenturen zu verknüpfen und zog keine Schlussfolgerungen (vgl. ebd. 88 f.). Lösungsvorschläge blieben vage, wie mit Hinweisen, dass trotz der eher quantitativen Stabilisierung eines nicht näher erläuterten Standortsystems, das in Zukunft immer wieder neu ausbalanciert werden müsse (vgl. ebd., 213) und dass kleine Klassen für den dualen Fachunterricht pädagogisch sinnvoll seien (vgl. ebd., 244). Auf die jährliche Überarbeitung der Landesschulbezirksverordnung verzichtet das MBJS seit dem Schuljahr 2016/17. Der Wissenschaftliche Beirat des MBJS ist ausschließlich für allgemeinbildenden Schulen zuständig (vgl. MBJS 2023).

In Mecklenburg-Vorpommern steuert das Ministerium für Wirtschaft, Infrastruktur, Tourismus und Arbeit die Raumplanung mithilfe von vier regionalen Planungsverbänden. Für die Raumplanung werden als Hauptstandorte der „Regionalen Beruflichen Bildungszentren“ Oberzentren und geeignete Mittelzentren festgelegt (vgl. MEIL 2016, 75). Der Umbau des Netzes der beruflichen Schulen führte zu einer Konzentration auf einige Hauptstandorte mit Außenstellen in wenigen ausgewählten Mittelzentren. Letztere würden sich vor allem durch gute Erreichbarkeit und ein leistungsfähiges Profil auszeichnen (vgl. ebd.). Zur Mitwirkung wurde ein Landesplanungsbeirat mit u.a. den Industrie- und Handelskammern sowie Handwerkskammern, dem Bauernverband, den Gewerkschaften sowie der Landesvereinigung der Arbeitgeberverbände eingerichtet (vgl. Regierungsportal M-V, 2022b). Das Bildungsministerium ist nicht vertreten. Die Abwägungen zu den Äußerungen der beteiligten Kommunen und Verbände zum Landesentwicklungsprogramm werden ebenso wie die Entwicklungskonzepte für die vier Planungsregionen die berufliche Bildung nur am Rande erwähnt (vgl. ebd., 2022). Das Bildungsministerium delegierte mit der Verordnung zur Schulentwicklungsplanung für die beruflichen Schulen die Zuständigkeit an die kreisfreien Städte und die Landkreise (vgl. Landesrecht M-V 2012, SEPVOBS M-V), die sich für die Einzugsbereiche der Landesfachklassen sowie der regionalen und überregionalen Fachklassen unter Einbeziehung der zuständigen Stellen alle fünf Jahre abzustimmen haben (vgl. ebd. § 1 Abs. 3, 4). Eine Abstimmung zwischen allen Schulträgern ist nicht vorgesehen. In die Bestandsanalyse sind die Einzugsbereiche der einzelnen Schulen und die Pendlerbewegungen aufzunehmen. Soweit prognostizierbar sind die zu erwartenden betrieblichen und außerbetrieblichen Ausbildungsverhältnisse darzustellen (vgl. ebd., § 3). Das Ministerium schichtet damit die Verantwortung auf die untere Ebene ab und bietet in der Verordnung den beauftragten Behörden in § 3 Abs. 2 Nr. 5 einen Notausgang: Legen Kammern und Arbeitgeberverbände keine Prognosen vor, kann auf eine Planung verzichtet werden. Die Folgen für Auszubildende, Ausbildende und Schulen sind nicht abschätzbar, ebenso wenig die Konsequenzen hinsichtlich der Schulstandorte sowie für die personelle und sächliche Ausstattung der Schulen.

Das Schleswig-Holsteinische Institut für Berufliche Bildung SHIBB legte einen aus einem Strategiepapier der Schulleitungen und einem Gutachten von Prognos entwickelten „Projektplan für den landesweiten Schulentwicklungsplan (Masterplan) der dualen Berufsausbildung in Schleswig-Holstein“ vor (vgl. SHIBB 2022). Leitlinien sind „Sicherung und Verlässlichkeit eines stabilen und auskömmlichen Netzes der Beruflichen Schulen und der Regionalen Berufsbildungszentren“ sowie „zumutbare Erreichbarkeit für Schülerinnen und Schüler bzw. Berücksichtigung von Unterbringungsmöglichkeiten.“ (vgl. ebd.). Ein diskussionsfähiger Arbeitsentwurf soll bis zum Ende des Schuljahres 2022/23 vorgelegt werden (vgl. ebd., 3).

Zu fragen ist angesichts der bislang wenig prospektiven Befunde nach den Auswirkungen von Konzentrationsprozessen bei zurückgehenden Ausbildungsverträgen. Führt das zur kontinuierlichen Reduzierung von in der Regel kreislichen Fachklassen sowie Bezirks- und Landesfachklassen aufgrund von Unterfrequenzen (vgl. Grimm/Herkner 2014, 227)?

Ob die Zufriedenheitsfaktoren der passgenauen Vermittlung aus Sicht der Nachfrager sowie erfolgreicher Abschluss von Ausbildungsverträgen erfüllt werden, lässt sich nur durch ex-post-Untersuchungen feststellen. Die Vorgaben des ROG scheinen auch hinsichtlich zentralörtlicher Angaben nicht berücksichtigt zu werden.

Die Akteur bezogene Betrachtung soll verdeutlichen, dass die ausschließliche ex-post-Betrachtung der Schulabgängerzahlen sowie bisheriger Übergänge in Berufsausbildung der Einbeziehung demographischer Prognosen, wirtschaftlicher Entwicklung und Veränderungen im Bildungsverhalten junger Menschen bedarf (vgl. Grimm/Herkner 2014, 226).

Alleinige berufspädagogische und schulorganisatorische Betrachtungen sind nicht hinreichend. Es zeigt sich eine Überschneidung mit dem der Berufsbildungspolitik innewohnenden Problem der aufgrund der Verfügungsgewalt über Ausbildungsplätze nicht realisierbaren Steuerung. Im Ländermonitor 2019 wird dies hinsichtlich des regionalen Mismatches verdeutlicht: „In dieser Konstellation stehen die regionale Differenzierung der Ausbildungsmärkte und damit zwei Phänomene im Vordergrund: Nicht für alle Ausbildungsberufe stehen an allen Orten (schon gar nicht in der von Bewerber*innen gewünschten Anzahl) Stellen zur Verfügung. Umgekehrt halten an einer dualen Ausbildung Interessierte an ihrem Berufswunsch fest, ohne diesen Wunsch über regionale Mobilität einzulösen (bzw. einlösen zu können). Hintergrund auf der Angebotsseite dürften vor allem die regionale Wirtschafts- und Beschäftigungsstruktur, aufseiten der Bewerber*innen die eingeschränkten Möglichkeiten zu Mobilität (sowohl in materieller als auch habitueller Hinsicht) sein.“ (Seeber et al. 2019, 77).

3 Berufsbildungspolitik

In den vergangenen Jahrzehnten gab es zahlreiche, auch die Berufsschule betreffende Modernisierungsdebatten in der beruflichen Bildung. Die von der BLK begleiteten Diskurse zu regionalen Berufsbildungsnetzwerken kreisten ab Beginn der 2000er Jahre um Aktivitäten der Berufsschulen bei regionalen Modernisierungen, regionalem bzw. kommunalem Übergangsmanagement, der Schaffung von Kompetenzzentren, neuen Leistungsangeboten in der beruflichen Weiterbildung, lernenden Regionen, der kommunalen Schulentwicklungsplanung und nicht zuletzt seit Jahrzehnten um die Angebots-Nachfrage-Relation (vgl. Dobischat 2003, 77 f.; BIBB 2022a). Eine Abfrage in der FIS-Datenbank erbrachte mit der Verbindung der Stichworte Raumplanung bzw. Regionalplanung mit Beruflicher Bildung nur die Jahresberichte der Bundesregierung zum Stand der Deutschen Einheit (https://www.fachportal-paedagogik.de, Stand 17.12.2022). Beide Recherchen ergaben keine spezifischen Hinweise, allenfalls Randnotizen oder Fußnoten. Auch die Datenreporte zu den Berufsbildungsberichten brachten über die Angebots-Nachfrage-Relation hinaus keine Informationen. Entwicklungsimpulse in den Regionen sind nur in Ausnahmefällen registriert worden, obwohl sowohl demografische Aspekte, der Wandel im Beschäftigungssystem als auch die Modernisierungsdebatte in der beruflichen Bildung die berufliche Schule als regionalen Akteur in den Fokus brachte (vgl. Dobischat 2003, 76 f.). Ob ein kommunales Berufsbildungsmonitoring im Detail erprobt wurde, lässt sich anhand der Literatur nicht feststellen. Die Weinheimer Initiative und nachfolgende Aktivitäten u.a. des Deutschen Jugendinstituts DJI blieben begrenzt auf das Übergangsmanagement und befassten sich nicht mit der regionalen Fachklassenbildung (vgl. Weinheimer Initiative 2007; DJI 2011, 2014). Berufsschulpolitische Schlussfolgerungen, wie die Weiterentwicklung eines Berufsschulnetzes wurden beispielsweise in einer Studie für Unterfranken nicht gezogen (vgl. Chilla/Morhardt/Braun 2008, 267).

Kalisch konstatiert das Fehlen einer theoretischen Fundierung zur Nutzung regionaler Ansätze in der beruflichen Bildung und fragt nach der Bedeutung von Begriff und Konzept der Region für die Berufsbildungsforschung und -praxis (vgl. Kalisch 2011, 11 f.). Weishaupt folgert, „leider fehlen zu diesen regionalen Einflüssen auf die Ausbildungsnachfrage detailliertere Studien“ (Weishaupt 2014, 16). Beide Aussagen sind Belege für vorhandene Leerstellen.

Im Förderschwerpunkt „Neue Wege/ Heterogenität“ stellt das BIBB heraus, dass zur Sicherung des Fachkräftenachwuchses u.a. die relevanten Akteure und (potenziellen) Kooperationspartner zu definieren seien (vgl. Ernst et al. 2015, 15). Der Bildungsraum wird in den Handlungsempfehlungen nicht angesprochen. Es bleibt bei den seit Jahrzehnten bekannten Diskussionen zu Angebot und Nachfrage sowie der Vielschichtigkeit der Problemlagen beim Ausbildungs-Mismatch (vgl. ebd., 19). Es wird eine „Vernetzung von Politik, Verbänden, Sozialpartnern mit regionalen Branchen- und Ausbildungsnetzwerken zur Implementierung abgestimmter Strukturverbesserungen an den Schnittstellen von Schule, dualer Ausbildung und Hochschulbildung. Die bessere Verzahnung regionaler Bildungssubsysteme bedarf der Moderation und der verbindlich abgestimmten Kooperation von Entscheidungsträgern mit Expertise, Einfluss, adäquater politischer Autorität und entsprechenden finanziellen Mitteln“ empfohlen (ebd., 23).

Der Brandenburgische Ausbildungskonsens greift in seiner Fortschreibung einige dieser Aspekte auf. Die OSZ sollen ihre Erfahrungen mit digitalen Lernangeboten und der Organisation und Umsetzung des Distanzunterrichtes einbringen, die sie während der Pandemie sammeln konnten. „Es werden auch Synergieeffekte hinsichtlich der Erreichbarkeit der Lernorte ausgelotet. Auch das Handwerk ist darauf angewiesen, dass die vorwiegend kleinbetrieblichen Strukturen von den Auszubildenden erreicht werden. Dies betrifft auch die Erreichbarkeit der Lernortes OSZ. Hier bedarf es innovativer Lösungen für die Teilnahme am Berufsschulunterricht. Insgesamt sind die Besonderheiten des ländlichen Raumes für Brandenburg stärker zu berücksichtigen“ (Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Energie 2022b). Was innovative Lösungen sein können, bleibt im Ungefähren. Eine Pandemie als größerer Treiber denn Forschungsdaten?

Planung im Rahmen berufsbildungspolitischer Entscheidungen ist an dieser Stelle weit zu fassen. „Berufeplanung“ seitens der Beteiligten im Sinne des „Gemeinsamen Ergebnisprotokoll“ (vgl. KMK 1972; vgl. Hölterhoff 2022, 9 f.) umfasst diesen Komplex nicht. Nach § 90 Abs. 3 BBiG käme dem Hauptausschuss HA im BIBB die Aufgabe einer räumlichen Betrachtung zu. Möglich und sinnvoll wäre dies: Ländervertreter sind beteiligt und Leitlinien könnten erarbeitet werden, die auf Landesebene in den jeweiligen LAB zu spezifizieren wären. Eine Verbindung zwischen Ausbildungsplatzsituation, Wirtschaftsinfrastruktur und Berufsschulstandorten erfolgt aufgrund rechtlicher Unzuständigkeit nicht, so dass keine übergeordneten Verknüpfungen betrachtet werden. Ein Vergleich der Angaben im Datenreport mit der über die Jahrzehnte immer umfänglicher werdenden KMK-„Rahmenvereinbarung über die Bildung länderübergreifender Fachklassen für Schüler und Schülerinnen in anerkannten Ausbildungsberufen mit geringer Zahl Auszubildender“ (KMK 2021b; BIBB 2022b) mit ihrer derzeit 255 Seiten umfassenden Anlage, weist auf ein Defizit im „dualen“ Nebeneinander von Bund und Ländern hin. Wenn die Mehrzahl der Ausbildungsberufe länderübergreifend unterrichtet werden muss, dann stimmt die Schneidung der Berufe sowohl in curricularer als auch zeitlicher Gliederung nicht mehr. Arbeitgeberseitig wird vom DIHK 2007 bezweifelt, ob angesichts der Differenzierung der Berufsbilder beim Rückgang der Schülerzahlen noch flächendeckender Berufsschulunterricht gewährleistet werden könne (vgl. von Obernitz/Obladen 2007, 161), um als Lösung „Dual mit Wahl“ anzubieten. Ein solches System geht zu Lasten der Auszubildenden, die im Blockunterricht in anderen Regionen oder anderen Ländern den Unterricht absolvieren müssen. Lernortkooperation findet dabei nicht statt. Insofern stellt sich für den Ausschuss Berufliche Bildung ABBi der KMK die im rheinland-pfälzischen Modellversuch aufgeworfene Frage nach einer zeitlichen und inhaltlichen Abstimmung der Rahmenlehrpläne für ähnliche Berufe. Die vor gut zwanzig Jahren seitens des damaligen Unterausschusses Berufliche Bildung UABBi der KMK angeregte Schaffung von Berufsfamilien zur Verringerung von Splitterberufen befindet sich immer noch in der Diskussion. Spöttl bemerkt zutreffend, dass es noch keine abgesicherten Kriterien für die Bildung von Berufsgruppen gibt (vgl. BIBB 2012, 8). Vom Vertreter des DGB wurde dem entgegengetreten: „Die Bildung von Berufsgruppen darf nicht zulasten des Profils der Einzelberufe gehen; was nicht zusammengehört, sollte auch nicht zusammengefügt werden“ (ebd.). Der DIHT sieht bei Schaffung von Berufsgruppen die Vielfalt des dualen System so gefährdet, dass Unternehmen nicht mehr ausbilden können, nimmt gleichzeitig eine eigenwillige Verknüpfung zwischen Rückgang der Schulabgänger und der zwangsläufig daraus entstehenden Diskussion darüber vor, wie viele „Spezialberufe“ es noch geben müsse (vgl. ebd.). Soweit die Diskussion der maßgebenden Akteure zum Stillstand im Vorfeld des BIBB-Kongresses 2014.

Nun könnte angenommen werden, dass die Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages „Berufliche Bildung in der digitalen Arbeitswelt“ Anregungen liefert, wie die Begleitung der Ausbildung und Vermittlung von Auszubildenden an Betriebe optimiert und regionalen Passungsproblemen, insbesondere in strukturschwachen Regionen, besser begegnet werden kann (vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 19/30590, 17). Ein regional orientiertes Monitoring und Verfahren der Regionalplanung im Kontext digitaler Transformation, Anpassung und Modernisierung der regionalen Berufsbildungsinfrastruktur und deren zukunftsorientierten Weiterentwicklung sowie Nutzung von digital unterstützten Lernortkooperationen in allen Phasen beruflicher Bildung, inklusive der Fort- und Weiterbildung des Personals der Berufsbildung wird empfohlen (vgl. ebd., 33). Es geht um die vorausschauende Gestaltung regionaler Berufsbildungsstrukturen (vgl. ebd.), wie sie bezüglich des regionalen Mismatches im Ländermonitor berufliche Bildung 2019 aufgezeigt wurden (vgl. Seeber et al. 2019, 77). Die Enquete-Kommission erwähnt die regionalen Herausforderungen: „Die große Vielfalt und insbesondere die starke Ausdifferenzierung der Berufe stellt – besonders im ländlichen Raum – die wohn- und ausbildungsplatznahe Beschulung vor große Herausforderungen. Diesen Herausforderungen müssen sich Ausbildungsbetriebe und Berufsschulen in gemeinsamer Verantwortung stellen. Die immer mehr digitalisierten, vernetzten Lernorte werden hier viele Chancen bieten, sind allerdings allein kein Garant dafür, dass immer seltener werdende und immer schwieriger zu besetzende Ausbildungsstellen nicht eines Tages gänzlich wegfallen.“ (Deutscher Bundestag Drucksache 19/30590, 170). Lösungsvorschläge werden hier ebenso wenig aufgezeigt, wie durch die betriebsseitigen Akteure in der o.g. Diskussion im BIBB. Allerdings ist aus Erfahrung des Verfassers festzuhalten, dass die regionalen Vertreter dieser Akteure Veränderungen bei den Standorten von Fachklassen aufgrund veränderter Ausbildungsplatzzahlen kritisierten.

4 Berufsbildungsforschung

Raumforschung wird als Feld der Grundlagenforschung angesehen, was angesichts der bislang nicht vorhandenen Studien, dringend erforderlich erscheint (vgl. Hjelm-Madsen 2022, 30). Hjelm-Madsen stellt heraus, dass die Konzeption eines heuristischen Rahmens zur systematisch-wissenschaftlichen Erfassung und Beschreibung ortsbezogener Unterschiede erhebliche Probleme bereite und konstatiert „eine diffuse Gemengelage von Faktoren, die erst in ihrer Gesamtheit zur Wahrnehmung unterschiedlicher Erscheinungen des Berufsbildungssystem führe“ (ebd., 28). Die Recherchen bei den Schulträgern werfen ein durchaus verallgemeinerbares Licht auf die Lage in der Republik. Man fühle sich mit der Aufgabe der Schulentwicklungsplanung überfordert. „Die gesellschaftlichen Verflechtungen berufsbildender Schulen seien zu komplex. In keinem Kreis [in SH, d. Verf.] fänden derartige Planungen statt, und auch die im Schulgesetz vorgesehene kreisübergreifende Planungsabsprache könne nicht umgesetzt werden. Die grundsätzliche Problematik sei den Kreisverwaltungen bewusst, es fehle allerdings an Lösungskonzepten zur Behebung des Mangels.“ (ebd., 62). Aus dieser Wahrnehmung lässt sich folgern, dass die Akteure wissenschaftlich unbeachtet bleiben, berufsbildungspolitisch keine Unterstützung erwarten und sich weiterhin nicht evidenzbasiert verhalten (können).

Angesichts der komplexen Verflechtungen im Berufsausbildungssystem stehen die in ihrer Vielfalt planlos nebeneinander agierenden Akteure vor einer ungelösten, gleichwohl zu lösenden Aufgabe. Ungelöst, weil sich auch nicht bei Betrachtung demografischer Zusammenhänge, sei es auf Bundes- oder Landesebene, eine Verknüpfung der verschiedenen Aspekte und Aufgabenstellungen für die Akteure ein Handlungs- und somit Planungsbedarf ergab. Dieser Zustand wird von Hjelm-Madsen/Kalisch mit dem Begriff der raumbezogenen Disparitäten belegt (vgl. Hjelm-Madsen/Kalisch 2022).

In diesen Kontext gehören die berufspädagogischen und berufsbildungspolitischen Schlussfolgerungen von Grimm/Herkner zur Herstellung von Regionalität bei der Gestaltung vor Ort durch die Akteure, Spezifität durch Diversifikation der Ausbildungsberufe im Kontext mit regionalen Besonderheiten sowie gemeinsamer Verantwortlichkeit für das Funktionieren des Dualen Systems durch die „Beschulbarkeit“ von Auszubildenden (vgl. Grimm/Herkner 2014, 229). Sie entwarfen dazu einen „berufsbildungsgeografischen Blickwinkel“ für Schleswig-Holsteins berufliche Schulen, den sie – durchaus provokatorisch zu verstehen – mit der Überschrift „Gestalten statt verwalten“ kennzeichneten (vgl. ebd., 228). Sie verweisen auf sogenannten gemischt-beruflichen Klassen und erachten zur Beibehaltung von Regionalität partiellen bildungsgangübergreifenden Unterricht als sinnvoll (vgl. ebd., 229). Die Bedeutung regionaler Zahlen bedarf der vertieften Analyse, wie am Beispiel der brandenburgischen Auszubildenden ersichtlich wird. Im Schuljahr 2021/2022 hatten von 23.602 Auszubildenden 7,2 % den Wohnsitz und 4,7 % den Ausbildungsort in einem anderen Land.

Eine solche Berufsbildungsgeografie wäre regionalisiert zu entwickeln (vgl. Haase 2016, 371 f.). Der Bedarf regionaler Berufsbildungsforschung wird 2016 von Haase beschrieben, denn „über umgesetzte Infrastrukturkonzepte und räumliche Strukturen berufsschulischer Standortsysteme“ sei kaum etwas bekannt. (vgl. Haase 2016, 25 f.). Im Fazit kommt Haase zu einer ähnlich komplexen Beurteilung, wie Kalisch und Hjelm-Madsen. „Die vorgefundenen dezentralen und regionalisierenden Steuerungsformen des Landes Brandenburg sind angesichts von Ressourcenmangel, sektoraler Zersplitterung im Berufsbildungssystem sowie des Mangels an Institutionen für die Ausbildung von Regionen als Handlungsräume in der Berufsausbildung (nicht nur) für ländlich-periphere Regionen ambivalent.“ (ebd.). Die Ambivalenz entsteht aufgrund mangelnder Unterlegung der Steuerungsparameter mit finanziellen und personellen Ressourcen. Daraus ergeben sich Ausstattungsanforderungen, die langfristig und nicht nur legislaturbezogen als berufsbildungspolitische und damit letztlich arbeitsmarkt- sowie humankapitalbezogene Investitionen eines Landes zu begreifen sind. Berufsausbildung ist als Bestandteil der Infrastruktur und der Daseinsvorsorge zu verstehen. Die bislang nicht gestellte Frage nach der Chancengleichheit oder ggfs. besser Chancenungleichheit ist über die Räume hinweg einzubeziehen. Chancenungleichheit entsteht auch durch die finanzielle Unterausstattung der Zuschüsse für auswärtige Unterkunft und Verpflegung von Berufsschüler:innen, die nicht einheitlich geregelt ist. Bremen und Niedersachsen zahlen diese Zuschüsse nicht und entsprechen damit, auch wenn es unverbindlich formuliert ist, nicht der einstimmig beschlossenen Rahmenvereinbarung der KMK zu länderübergreifenden Fachklassen. Der Zuschuss ist entsprechend den landesrechtlichen Regelungen zu gewähren, wenn eine tägliche Fahrt zur Berufsschule unzumutbar und eine auswärtige Unterbringung notwendig ist (vgl. KMK 2021b). Dem entspricht eine der Handlungsempfehlung der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages im Rahmen des vorgeschlagenen Paktes für berufliche Bildung, dass Auszubildenden-Wohnheime zur Verfügung gestellt und bedarfsgerecht digital ausgestattet werden sollen. Dazu sei ein Bauprogramm mit Investitionshilfen für zusätzliches Jugendwohnen bereitgestellt werden. Ebenso sei eine finanzielle Förderung der pädagogischen und sozialen Maßnahmen durch die Bundesagentur für Arbeit zu prüfen (vgl. Deutscher Bundestag Drucksache 19/30950, 341; auch vbw 2019, 210).

Im rheinland-pfälzischen Schulversuch mit neun berufsbildenden Schulen wurden Lösungsvorschläge zur Erhaltung und Stärkung kleiner Schulstandorte und zur Sicherung des Berufsschulunterrichts an wohnort- und ausbildungsplatznahen Berufsschulstandorten entwickelt (vgl. Pädagogisches Landesinstitut Rheinland-Pfalz 2017, 6; Oswald 2017). Für die Festlegung von Schulstandorten sind quantitative Kriterien durch qualitative zu ergänzen, was bei allen Beteiligten – Auszubildende, Ausbildungsbetriebe, Kollegium, Schulleitung und Schulaufsicht – ein hohes Maß an Innovationskraft, Offenheit und Vertrauen erfordert. Klassen-, zeit- und evtl. auch ortsunabhängige flexible Organisationsformen mit Lernplattformen sollen beitragen, individualisierte Lernprozesse zu gestalten, damit webbasierte Lernangebote eingesetzt werden können. (vgl. ebd., 51 f.). Bemerkenswert ist eine Forderung an die KMK und die von ihr eingesetzten Rahmenlehrplanausschüsse für vergleichbare Lernfelder in unterschiedlichen Berufen zukünftig zeitlich synchronisierte Vorgaben zu entwickeln, um gemeinsames Lernen Auszubildender verschiedener Berufe zu erleichtern und kein Hindernis für die Abschlussprüfungen darzustellen (vgl. ebd., 60 f.).

Diese für die Regionalplanung interessanten Ergebnisse enthalten noch keine zielführenden Betrachtungen der Chancen und Möglichkeiten hybride, d.h.in Präsenz und mit Betriebsschooling kreisübergreifende Schul- bzw. Fachklassenorganisation zu nutzen. Unter Betriebsschooling ist zu verstehen, dass die Auszubildenden nicht zu Hause vereinzelt, ggfs. ohne hinreichendes technisches Equipment am Unterricht teilnehmen, sondern im Ausbildungsbetrieb. Als ein Beispiel kann ein Autohaus in Teltow herangezogen werden, das den Brandenburgischen Ausbildungspreis 2022 erhalten hat. In der Pandemie fand der online-Unterricht für die Auszubildenden am PC im Ausbildungsbetrieb mit guter Resonanz statt, weil sie hier unmittelbar Ansprechpartner zu den Unterrichtsinhalten fanden (vgl. Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Energie 2022a). Dieses Beispiel kann als grundsätzliche Möglichkeit mit didaktisch-methodischen Chancen angesehen werden, wie sie im Modellversuch in Rheinland-Pfalz erörtert wurden. Damit gäbe es eine weitere Komponente hinsichtlich der Fachklassenplanung, die neue Wege in der Lernortkooperation eröffnen kann. Allerdings boten nur „rund 18 Prozent aller Ausbildungsbetriebe … im Jahr 2020 auch Homeoffice für mindestens eine/-n Auszubildende/-n an“ (Mergener/Baum 2022, 7).

5 Akteure im Rechtsrahmen beruflicher Bildung

Nachfolgend werden anhand rechtlicher Grundlagen und faktischer Verfahrensweisen bezogen auf die bisherigen Ausführungen die Akteure mit ihren Verflechtungen, Verpflichtungen und Interessen bei der Fachklassenbildung in den Ausbildungsberufen gemäß BBiG und HwO vor dem Hintergrund sinnvoller Kooperationen, aber auch möglicher Konfliktlinien zwischen ihnen betrachtet. Für die übergeordnete Betrachtung kommen in Betracht: der Gleichheitssatz nach Art. 3 GG, die Ausführungen zur Schule in Art. 7 GG, die Daseinsvorsorge im Sozialstaat gemäß Art. 20 Abs. 1 GG sowie die Herstellung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse gemäß Art. 106 Abs. Satz 4 Nr. 2 GG, Art. 28 Abs. 2 GG mit der Gewährleistung der gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. Avenarius 2004; Füssel 2014, 35) und die Verpflichtung auf die Grundsätze der Raumordnung gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 1-4 ROG. Eine Regelung der Zuständigkeiten könnte im Sinne des Ganzen optimiert werden, wenn Bezüge zwischen dem BBiG und den sechszehn Schulgesetzen der Länder hergestellt würden, was auch unter Beachtung der verfassungsmäßigen Zuständigkeiten denkbar wäre. Umfassend hat Avenarius das „Rechtsproblem der Berufsausbildung“ dargestellt (vgl. Avenarius 2004). Ein gemeinsames Gremium wie die ehemalige Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung BLK gibt es seit 2007 nicht mehr. Der vorgeschlagene Bildungsrat kam, von Bayern und Baden-Württemberg verhindert, nicht zustande (vgl. Hippach-Schneider/Rieder 2021, 36 ff.).

5.1 Länder

Für Schule zuständige Landesministerien sind schulgesetzlich fixierte Akteure gegenüber den Schulträgern und wirken mit im Landesschulausschuss, im Landesausschuss für Berufsbildung (LAB) sowie gegenüber dem Parlament. Das Land steht in der Verpflichtung, die innere und äußere Schulstruktur zu organisieren. Diese Verpflichtung ist nicht bundeseinheitlich kodifiziert. Die Länder handeln auf der Grundlage von Art. 7 Abs. 1, Art. 30 sowie Art. 70 GG in eigener Zuständigkeit. Die Berufsausbildung gemäß BBiG/HwO ist nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 als Recht der Wirtschaft gekennzeichnet und fällt somit nicht unter das Recht der Länder. Berufliche Schulen sind i.d.R. nicht rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts. Die Schulgesetze definieren Träger von Schulen und deren Aufgaben, so Brandenburg in §§ 100 bzw. 102 BbgSchulG, Mecklenburg-Vorpommern in §§ 98, 103 und 107 SchulG M-V sowie Schleswig-Holstein in §§ 48, 51 und 57 Schleswig-Holsteinisches Schulgesetz. Die Schul- und Unterrichtsorganisation wird durch die Rahmenlehrpläne mit dem Lernfeldkonzept und sowie die durch die Ausbildungsordnungen vorgegebenen Prüfungsorganisation definiert. Die KMK spielt trotz ihrer Erklärung zur Fachklassenbildung von 2021 hier keine Rolle (vgl. KMK 2021c).

Außer Hjelm-Madsens zum „Raum als berufspädagogische Dimension“ (2022) in Schleswig-Holstein, Kalisch (2011) zu einem Aspekt in Mecklenburg-Vorpommern, Haase (2016) für die Uckermark sowie der Studie des vbw (2019) ist nur noch die vom Ministerium für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg MBJS beauftragte Studie von Wordelmann/Diettrich (2019) bekannt. Die für das Flächenland Brandenburg mit seiner diffizilen Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur notwendige Raumbetrachtung als wesentliche Planungskomponente erfolgt nicht.

Für die Regionalplanung werden der Lehrkräftebestand und -einsatz, Stundenplangestaltung, Raumnutzung, Ausstattung und nicht zuletzt Bestandssicherung herangezogen. Die Angebots-Nachfragerelationen sind eher retrospektiv denn prognostisch anzusehen. Daraus lässt sich die Frage ableiten, ob eine ausschließliche Planung durch das Landesministerium oder die eines Schulträgers angesichts eines weit zu fassenden Raumes noch geboten ist. Ob der Ansatz des vom schleswig-holsteinische SHIBB gesteuerte Prozess unter breiter Beteiligung aller Akteure zielführend sein wird, um divergierende regionalpolitische Interessen auszuschließen, ist derzeit nicht bekannt (vgl. SHIBB 2022).

Welche Bedeutung der immer größer werdende Lehrkäftemangel hat, ist bislang aufgrund fehlender spezifischer Prognosen nicht absehbar.

5.2 Schulträger

Kreisfreie Städte bzw. Landkreise sind Schulträger für öffentliche berufliche Schulen. Sie sind für die Errichtung, Unterhaltung und Verwaltung der Schule und damit die verbundenen Sachkosten, einschließlich der Kosten für das sog. nichtpädagogische Personal verantwortlich. Indirekt ist die Rolle der Schulträger auch in Art. 104 c GG beschrieben worden: „Der Bund kann den Ländern Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere, mit diesen unmittelbar verbundenen, befristeten Ausgaben der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbänden) zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren.“ In der gemeinsamen Position der kommunalen Spitzenverbände und der KMK bekennen sie sich „zur gemeinsamen Verantwortung, die Schulen in Deutschland den Ansprüchen und den Herausforderungen der digitalisierten Gesellschaft entsprechend aufzustellen und die Zielrichtung regelmäßig zu überprüfen.“ (KMK 2021a). Städtetag, Landkreistag sowie Städte- und Gemeindebund treten als kommunale Spitzenverbände auf. Im Land Brandenburg übernahmen sie bei Abstimmungen zwischen Land und Schulträgern zur Landesschulbezirksverordnung die Koordination zwischen den Schulträgern und dem MBJS. Mecklenburg-Vorpommern beauftragt unmittelbar die Landkreise und kreisfreien Städte und schichtet damit die politische Verantwortung für eine landesweite Planung ab (vgl. Landesrecht M-V 2012, SEPVOBS M-V). In Schleswig-Holstein werden der Landkreistag, der Städteverband sowie die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Landesverbände beteiligt (vgl. SHIBB 2022). Seit der BBiG-Novellierung 2005 können die Kommunalen Spitzenverbände aktiv in den Landesausschüssen für Berufsbildung mitwirken. Gemäß den Auskünften der Geschäftsstellen des LAB Brandenburg ist dort nur das Ministerium des Innern und für Kommunales vertreten. In Mecklenburg-Vorpommern sowie Schleswig-Holstein, nehmen die die Verbände anlassbezogen teil (vgl. § 82 Abs. 4 BBiG).

Schulträger und Bildungsministerien können sich bei der Planung der jährlich neu gefassten „Rahmenvereinbarung über die Bildung länderübergreifender Fachklassen für Schüler und Schülerinnen in anerkannten Ausbildungsberufen mit geringer Zahl Auszubildender“ bedienen (KMK 2021b). Die mittlerweile 255 Seiten umfassende 34. Fortschreibung dient der Sicherung von Schulstandorten für Auszubildende, „sofern einzelne Länder einen fachlich differenzierten Unterricht nicht sicherstellen können“ (ebd.).

Insgesamt ist die Prognose von Schüler:innenzahlen für die Berufsschule ein äußerst komplexer Vorgang, bei dem sich die Schulträger letztlich auf Planungszahlen des Landes beziehen (müssen), sofern sie keine eigenen Studien und Prognosen erarbeiten. Es gibt kaum (bekannte) Studien, die sich anhand grundsätzlich bekannter Parameter mit der Standortplanung befassen. Die Parameter umfassen personale Komponenten wie Wahlverhalten der Schulabsolvent:innen, Alter und ggfs. Migrationshintergrund, Qualifikation der Lehrkräfte sowie strukturelle Komponenten wie das Angebot an Ausbildungsplätzen in Zusammenhang mit der Wirtschaftsstruktur, Kammer- und Arbeitsagenturgrenzen, Branchenverbänden, Wirtschafts- bzw. Ausbildungsnetzwerken sowie weiterer regionaler Spezifika zu denen Raumbeziehungen zwischen Wohnort, Berufsschulort, Betriebsort, Wohnheime, Orte überbetrieblicher Einrichtungen sowie ÖPNV-Angebote zu zählen sind (vgl. Kalisch 2011; Hjelm-Madsen 2022; vbw 2019, 179 f.).

Ob eine sichere Prognose der Entwicklung der angebotenen Ausbildungsplätze, der Nachfrage, des Matchings, der Dauerhaftigkeit, d.h. Mehrjährigkeit eines Ausbildungsplatzangebots auf Kreis- bzw. Kammerebene statistisch solide möglich ist, kann bezweifelt werden. Kalisch stellte dazu fest, dass „begleitende Untersuchungen dazu, ob und inwiefern die Unterschiede zwischen einzelnen Regionen durch eine voranschreitende Regionalisierung möglicherweise immer größer werden und welche Folgen derartige Differenzen langfristig haben können“, bislang ausstehen (Kalisch 2011, 243). Das legen auch die von Hjelm-Madsen festgestellten Varianzen nahe, die er in der Aussage zuspitzt „hier so und dort anders“ (Hjelm-Madsen 2022, 29). Das deutet auf die Notwendigkeit regional angepasster Planungen hin.

Die Vernachlässigung der beruflichen Schulen durch die Schulträger wird aus dem Bericht über die 34. Jahrestagung der Deutschen Gesellschaft für Bildungsverwaltung DGBV 2014 deutlich. Trotz des Tagungstitels „Kommunale Verantwortung für Bildung – Herausforderungen und Perspektiven“ scheinen die beruflichen Schulen keine Herausforderung darzustellen, Perspektiven werden nicht aufgezeigt (vgl. DGBV 2014a). Auch eine Sonderausgabe zur „Bildung auf dem Lande“ (vgl. DBGV 2014b) belegt, dass berufliche Bildung nicht als Bildung begriffen wird. Als Besonderheit des ländlichen Raums werden u.a. ausgemacht eine „geringe Anzahl von Einrichtungen der beruflichen Bildung und damit vermutlich eine geringe Ausdifferenziertheit der vorhandenen Fachrichtungen“ (Tegge/Wagner 2014, 50). Das belegt in höchstem Maß Unkenntnis nicht nur über Struktur und Bandbreite beruflicher Schulen, sondern auch von Ausbildungsplatzangeboten, wie die undifferenzierte Betrachtung von öffentlichen und privaten Einrichtungen der beruflichen Bildung z.B. im Kreis Elbe-Elster im Land Brandenburg, der nur über eine derartige Einrichtung verfügen soll (vgl. ebd. Tab. 2, 51). Es mag sein, dass die Autorinnen bei ihrer exemplarischen Betrachtung nur das dortige Oberstufenzentrum gefunden und Ausbildungsbetriebe völlig ausgeklammert haben, wie auch aus Tabelle 6 hervorgeht (vgl. ebd. 60).

5.3 Berufliche Schulen

Die Zusammenarbeit der beruflichen Schulen mit dem Schulträger ebenso wie mit der zuständigen unteren Schulaufsicht ergibt sich implizit aus der Gliederungsbeschreibung der Schulaufsichts- und Schulstruktur eines Landes (vgl. beispielhaft §§ 2, 6, 7 BbgSchulG; SchulG M-V § 52, § 95; SchulG SH § 96, 125 f.). In bevölkerungsmäßig kleineren wie flächenmäßig größeren Ländern verfügt der Landkreis oftmals nur über eine berufliche Schule.

5.4 Akteure gemäß Berufsbildungsgesetz bzw. Handwerksordnung

Ausbildende werden durch Kammern bzw. Branchenverbände in den Gremien des BBiG bzw. der HwO repräsentiert. Auf Bundesebene handelt es sich um den Hauptausschuss beim BIBB, an dem seit 2005 gemäß § 92 Abs. 3 Satz mit beratender Stimme die kommunalen Spitzenverbände teilnehmen können. Auf Landesebene sind die Bildungs-, Arbeits- sowie Wirtschaftsministerien beteiligt, die nach Außen zwar mehr oder weniger politisch geschlossen auftreten, nach Innen aber durch parteipolitisch aber auch dem Selbstverständnis bedingte Dominanzen und Konkurrenzen geprägt sind.

5.4.1 Zuständige Stellen und Berufsbildungsausschüsse

Die zuständigen Stellen gemäß BBiG (§§ 71-80) und HwO, umgangssprachlich Kammern genannt, errichten einen Berufsbildungsausschuss BBA gemäß § 77 Abs. 1 BBiG und führen dessen Geschäfte. Die Kammern sind von Ausnahmen abgesehen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die Interessen ihrer Pflichtmitglieder vertreten (vgl. § 5 IHKG 1956). Den Vollversammlungen der Handwerkskammern gehören außer den Inhaber:innen zu einem Drittel die Gesell:innen, andere Arbeitnehmer:innen mit abgeschlossener Berufsausbildung und die Lehrlinge dieser Gewerbetreibenden an (vgl. §§ 90 Abs. 2, 93 Abs. 1 HwO).

Die Berufsbildungsausschüsse, denen Bildungsministerien, die regionale Schulaufsicht und die Schulträger nicht angehören, hätten aufgrund der sehr allgemein gehaltenen Formulierung gemäß § 79 Abs. 1 BBiG grundsätzlich die Möglichkeit, auf Planungsprozesse im Kammerbezirk Einfluss zu nehmen. Dabei wären auch die ansonsten beratenden Lehrkräfte nach § 69 Abs. 6 stimmberechtigt. Oberste und untere Schulaufsicht^[1] sowie Schulträger können als nicht stimmberechtigte Gäste eingeladen werden.

Die Kammern und ggfs. vorhandene Unternehmens- und Branchenverbände treten bei der Schulentwicklungsplanung in der Regel als Koordinatoren zwischen betrieblichen Interessen hinsichtlich der Schulstandorte auf, insbesondere wenn aufgrund geringer werdender Ausbildungszahlen die Fachklassenbildung einer stetigen Anpassung bedarf.

Das VET-Repository des BIBB verzeichnet bis Ende 2022 keine Untersuchungen, die Aufschluss über die Arbeit geben könnten. D.h. seit 1969 arbeiten die BBA, ohne dass ihre Arbeit evaluiert wurde. Dieses Defizit betrifft auch die Landesausschüsse für Berufsbildung.

5.4.2 Landesausschuss für Berufsbildung LAB

Der LAB kann gemäß §§ 82, 83 BBiG über Regionalplanung beraten. Vertreter der Gemeinden und Gemeindeverbände (seit der BBiG-Novellierung 2005) sowie der Agentur für Arbeit können teilnehmen. Zur Beratung der Landesregierung gemäß § 83 gehört die Hinwirkung auf die stetige Entwicklung der Qualität der beruflichen Bildung und die Entwicklung von Empfehlungen zur inhaltlichen und organisatorischen Abstimmung und zur Verbesserung der Ausbildungsangebote sowie zur Stärkung der regionalen Ausbildungs- und Beschäftigungssituation. In der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung vom 26.01.2005 heißt es dazu: „Durch die Neufassung des Absatzes 4 in § 82 werden die Voraussetzungen für optionale regionale Kommunikationsplattformen geschaffen. Für ein ausgewogenes Ausbildungsstellenangebot und eine optimale Organisation der beruflichen Ausbildung ist ein abgestimmtes Vorgehen der Entscheidungsträger insbesondere in der jeweiligen Region erforderlich ist.“ (Deutscher Bundestag Drucksache 15/4752, 37). Die Bündnisse für Ausbildung geben seit Ende der 1990er Jahre eher allgemeine, keine Bindung entfaltende und nahezu überflüssig erscheinende Erklärungen ab. „Eine positive Entwicklung am Arbeits- und Ausbildungsmarkt erfordert eine dauerhafte Zusammenarbeit zwischen Staat, Gewerkschaften und Wirtschaft. Besonders dringlich ist eine enge Abstimmung zwischen den Beteiligten. Das Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit ist deshalb auf Dauer und als Prozess der Verständigung angelegt“ (Bundesregierung 1998). Mit dieser Formulierung werden die Aufgaben des HA sowie der LAB lediglich sprachlich anders gefasst.

Aus den Ländern sind mit Ausnahme Niedersachsens keine Berichte über Landesausschüsse bekannt. Der Bericht des Kultusministeriums aus dem Jahr 1980 zur zehnjährigen Arbeit des LAB listet bei den Beschlüssen keine zur Regionalplanung auf (vgl. Herkommer 1980, 300). Beispielhaft für die Behandlung regionalplanerischer Themen wird auf Beschlüsse der Landesausschüsse in NRW, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz und Sachsen hingewiesen. Dabei wird u.a. Kooperation zwischen Berufskollegs, alternierende Beschulung an einem Standort (vgl. LAB NW 2016), Verbesserung der Situation von Auszubildenden am Wohnungsmarkt bei Berücksichtigung der Unterbringung Minderjähriger (vgl. LAB BW 2019a) sowie die Einführung ein landesweit gültigen Jahrestickets für 365 € (vgl. LAB RP 2020) empfohlen. Sachsen empfiehlt Unterbringungsplätze für Auszubildende sowie das bestehende Wohnort- in ein Standortprinzip der Ausbildungsstätte umzuwandeln (vgl. LAB SN 2021). In der Regel ist der Standort des Ausbildungsbetriebes für den Berufsschulort maßgebend. Das trifft für die drei Länder BB, M-V sowie SH zu (vgl. § 24 Abs. 5 Satz 3 SchulG SH; § 106 Abs. 4 Satz 2 BbgSchulG; § 46 Abs. 1 SchulG M-V; Breuing 2014, Tab. 1).

5.4.3 Gewerkschaften

Diese treten als Mitglieder der Landesschulausschüsse und des jeweiligen LAB für wohn- und ausbildungsortnahe Berufsschulstandorte ein. Den Jugend- und Auszubildendenvertretungen ist keine eigene Stellung im Beratungsgefüge zugewiesen, ebenso wenig den Landesschülerbeiräten. Diese sind in den Landesschulausschüssen inkludiert.

5.4.4 Verbände der Lehrkräfte

Sie agieren in diesen Gremien als Interessenvertretung der Lehrkräfte, insbesondere, wenn aufgrund längerfristig absehbaren Ausbildungsplatzrückgangs erforderliche Fachklassenverlagerungen Versetzungen bzw. Abordnungen von Lehrkräften vermieden werden sollen. Im LAB sind die Lehrerverbände in der Regel als Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft GEW auf der vom DGB benannten Arbeitnehmerseite vertreten. Weitere Lehrerverbände haben kein eigenständiges Mandat. Das war bei der BBiG-Novellierung 2005 ein Anliegen des Beamtenbundes. Aktuell ist der Deutsche Beamtenbund in einigen Unterausschüssen des Hauptausschusses vertreten (vgl. BIBB 2023a).

5.4.5 Agentur für Arbeit

Sie gehört dem LAB an (§ 82 Abs. 4 BBiG), aber nicht den Berufsbildungsausschüssen BBA (§ 77 BBiG). Die regional zuständigen Arbeitsagenturen nehmen bei Fragen der Ausbildungsplatzangebote als Gäste an BBA-Sitzungen teil.

6 Aufgaben zur regionalen Organisation beruflicher Bildung

Die Wege sind, wie gezeigt, steinig und verschlungen, weil es weder auf Landesebene noch zwischen Bund und Ländern eine Koordinierung gibt. Die Akteure arbeiten nur an wenigen Orten zusammen. Ihre Aufgaben sind, wie die Betrachtung zeigt, kaum aufeinander abgestimmt. Mehr oder weniger differenzierte Analysen liegen vor. Insofern ist zu folgern, dass das unsystematische Herangehensweise nicht einer ganzheitlichen Gestaltung führt. Dies kann als Ursache, durchaus aber auch als Folge des kaum festzustellenden Bezugs der verschiedenen Forschungsbereiche zueinander und insbesondere die fehlende Wissenschaftsorientierung bei der Erarbeitung von Planungsparametern angenommen werden. Zugespitzt wird das mit der Formulierung, dass „trotz ihrer unmittelbaren Relevanz für die Berufsbildung […] dezidierte Auseinandersetzungen mit Berufsbildungspolitik innerhalb der Berufs- und Wirtschaftspädagogik in den letzten Jahren rar geworden [sind]“ (Eckelt et al. 2022, 11). Dies betrifft nach Berkemeyer das gesamte Schulsystem, weil empirische Befunde über Steuerungsprozesse im Schulsystem äußerst rar sind (vgl. Berkemeyer 2010, 102). Berufliche Bildung wird nicht als Bildung begriffen.

Eine Koordinierung wurde in der Vergangenheit weder schul- noch berufsbildungsrechtlich erörtert. Insofern verwundert es nicht, dass diese Fragen berufsbildungspolitisch weder bei der Einführung des BBiG 1969 noch bei den Markierungspunkte 1973 (vgl. BMBW 1973) bzw. den Novellierungen 2005 und 2020 mit im Fokus standen. Auch die Länder haben dazu keine Vorschläge eingebracht. Gründe können mit der fehlenden wissenschaftlichen Bearbeitung und der ebenso fehlenden Aufmerksamkeit bei den Schulträgern zusammenhängen.

In den Ländern sind die rechtlich fixierten Zuständigkeiten eindeutig. Ob sie fachlich angemessen bezogen auf die Planung und Strukturierung ausbildungs- bzw. wohnortnaher beruflicher Schulen unter Berücksichtigung berufspädagogischer, berufsbildungspolitischer und regional bedeutsamer Wirtschaftsförderpolitik zu einer für die potenziellen Auszubildenden und die wirtschaftlichen Optionen der ausbildenden Unternehmen adäquat umgesetzt werden, kann nicht beantwortet werden. Die Vielschichtigkeit der Steuerungsprozesse verkennt zudem die innewohnenden sozialen Prozesse, die ministerieller Steuerung bedürfen (vgl. Berkemeyer 2010, 146).

Die Bedeutsamkeit von regionalen Rahmenbedingungen ist evident aufgrund der Komplexität der Steuerungsprozesse, die in der beruflichen Bildung erheblich größer sind als bei den allgemeinbildenden Schulen (vgl. ebd., 314 f.).

Daraus ergeben sich größere Schwierigkeiten, allgemeingültige Aussagen für die Steuerung des Gestaltungsprozesses zu formulieren. Das qualitative und quantitative betriebliche Ausbildungsangebot spielt unter Einschluss der Berufsstruktur eine eminent wichtige Rolle, aber die soziale Handlungslogik der Nachfrager*innen kann und darf hinsichtlich der Wahrnehmung von Chancengerechtigkeit nicht unbeachtet bleiben (vgl. Seeber et al. 2019, 111). Angesichts der steigenden Anzahl von Hochschulzugangsberechtigten reicht eine rein rechnerische Betrachtung von Nachfrage und Angebot nicht mehr aus. „Da in den neunziger Jahren demographisch bedingt Jahr für Jahr deutlich weniger Personen vom Bildungs- ins Beschäftigungssystem überwechseln, gewinnen stoffliche Qualifikationen für anspruchsvolle berufliche Tätigkeiten ebenso wie ein hoher Stand an 'Allgemeinbildung' besondere Bedeutung.“ (Budde 1994, 210). Diese Aussage gilt weiterhin.

Um exemplarisch den Aspekt der Passungsgenauigkeit herauszustellen, ist die im Ländermonitor berufliche Bildung 2019 formulierte Forderung zu betonen, „…evidenzbasiert Strategien [sind] für die Bearbeitung dieser Passungsprobleme zu entwickeln und zu implementieren. Dabei werden noch stärker als bisher wirtschafts- und sozialstrukturelle Bedingungen kleinräumig zu berücksichtigen und (berufs-)bildungs- und regional-politische Gegebenheiten aufeinander zu beziehen sein.“ (Seeber et al. 2019,117). Das erfordert die Berücksichtigung aller Parameter: ein erfolgreiches regionales ebenso wie kreisübergreifendes Matching bedarf der Berücksichtigung von Angebot und Nachfrage für die verschiedenen Berufe, die Ermöglichung von Mobilität durch bezahlbaren ÖPNV ebenso wie auskömmliche Unterkünfte für erforderlichen Blockunterricht und Unterstützung von mobilitätsunabhängigen Unterrichtsangeboten bei enger inhaltlicher Lernortkooperation zwischen Ausbildungsbetrieben, über- und ggfs. außerbetrieblicher Ausbildungsstätten mit Berufsschulen durch eine dem Gebot aus § 2 Abs. 2 BBiG entsprechende Lernortabstimmung und -kooperation.

Diesen Aufgaben werden die beschriebenen Akteure offensichtlich nicht gerecht. Hauptausschuss sowie zuständige Länderministerien, Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften und nicht zuletzt Schulträger haben erhebliche Anstrengungen koordiniert zu leisten (vgl. Ernst et al. 2015, 23; vbw 2019, 208 f.). Alle für die Einleitung auch länderübergreifender Planungsprozesse erforderlichen Daten liegen an unterschiedlichen Orten und in unterschiedlichen Institutionen. Es bedarf auf Bundes- und Landesebene im Rahmen von § 84 Nr. 4, § 85 Abs. 2 sowie § 87 BBiG berufsbildungspolitischer Initiativen flankiert von und basierend auf berufsbildungswissenschaftlich bearbeiteter Regionalgeografie, um eine dringend notwendige Berufsbildungsplanung durchzuführen, die nicht nur auf die berufliche Erstausbildung zu begrenzen ist, sondern alle schulischen beruflichen Bildungsgänge umfasst.

^[1] Als Vertreter des Ministeriums war der Verfasser auch in seiner Eigenschaft als Mitglied des LAB mehrfach in Berufsbildungsausschüssen zu Gast.