Ordnung und Steuerung der beruflichen Bildung

1 Einleitung

Der neu geschaffene Handlungsspielraum durch die Novellierung des Berufsbildungsgesetzes (BBiG) im Jahr 2005, erlaubt es mithilfe § 43 (2) das Ausbildungsangebot durch zusätzliche vollqualifizierende Ausbildungen nach BBiG und Handwerksordnung (HwO) an beruflichen Schulen zu ergänzen. Hierfür wurde der innovative Spielraum für die Verbesserung der Steuerung in der Berufsbildung durch eine Verordnungsermächtigung von drei Landesregierungen, neben Bayern und Thüringen, von Nordrhein-Westfalen (NRW) genutzt. Es hat die Rechtsverordnung „Berufskolleganrechnungs- und -zulassungsverordnung (BKAZVO)“ erlassen, die es in Zeiten knapper Ausbildungsplätze und hoher Altbewerberzahlen ermöglicht das betriebliche Ausbildungsangebot um vollqualifizierende Ausbildungen nach BBiG/HwO an beruflichen Schulen zu erweitern. Hierfür wird die schulische und betriebliche Ausbildung zu einem Kombinationsmodell verknüpft, das im Kontrast zum dualen Ausbildungssystem und dem Schulberufssystem in Deutschland steht. Die vollqualifizierenden Ausbildungen nach BBiG/HwO finden an beruflichen Schulen (Berufskollegs) mit betrieblichen Praktika im Gesamtumfang von 48 Wochen statt. Die umgesetzten Bildungsgänge eröffnen Jugendlichen ohne Ausbildungsplatz neben dem anerkannten Ausbildungsabschluss nach BBiG/HwO eine höhere Wertigkeit des schulischen Abschlussniveaus und ggf. einen Abschluss nach Landesrecht. Im Kontext der Steuerung werden die Entscheidungskompetenzen dezentralisiert und in die Region verlagert. Dabei werden einerseits für die schulische Ausbildung Kompetenzbereiche der Länder, Kommunen, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik und andererseits für die betriebliche Ausbildung die Kompetenzbereiche von Arbeitgebern und ihren Interessensvertretern in der Region zusammengeführt. Auf regionaler Ebene sollte die Balance zwischen Ausbildungsangebot und -nachfrage verbessert und es sollten die Ausbildungsstrukturen auf die veränderte demografische Entwicklung vorbereitet werden. Die Einbindung der Sozialpartner in die vollzeitschulische Ausbildung mit betrieblicher Praxis dient dazu eine Weiterentwicklung der von Kammern und Betrieben mitgetragenen Ausbildungsgänge an beruflichen Schulen sicherzu stellen. Das Strukturförderprogramm JOBSTARTER unterstützte die Umsetzung der BBiG-Novelle mit Hilfe der Rechtsverordnung BKAZVO als Projekt „BK2.NRW“ für dreieinhalb Jahre. Dieses wurde mittlerweile von den fünf Bezirksregierungen und den zuständigen Ministerien in NRW verstetigt und weitergeführt. Die Bildungsgänge nach BKAZVO werden mittlerweile auch im neuen Übergangssystem Schule – Beruf NRW angeboten. Zwischen den regionalen Akteuren wurde Einigung darüber erzielt, dass ein Bedarf an zusätzlichen Ausbildungen besteht, der durch Bildungsgänge nach BBiG/HwO an beruflichen Schulen rasch gedeckt werden soll. Dem Verfahren für die Einrichtung der Bildungsgänge und der Besetzung der zusätzlichen Plätze geht ein komplexes Regelwerk für die Steuerung und Umsetzung voraus. Das Projekt „BK2.NRW“ als erstmalige Umsetzung der BKAZVO und zugleich Umsetzung der BBiG-Novelle in NRW dokumentiert, dass Steuerungs- und Kooperationsstrukturen unter unterschiedlichen regionalen Bedingungen rasch etabliert werden und zu einem beachtlichen Ausbaustand und Besetzungsstand an Bildungsgängen der Berufskollegs in den Regionen anwachsen können. Eine Befragung der Leitungsebene aller beteiligten Berufskollegs (beruflichen Schulen) in Nordrhein-Westfalen dokumentiert erste Wirkungen und Ergebnisse des Steuerungs- und Umsetzungskonzeptes aus der Perspektive der beruflichen Schulen.

Die Erfahrungen mit diesem Ordnungsmittel einer Rechtsverordnung und des umgesetzten Steuerungsansatzes könnte wichtige Impulse für andere Kooperationsstrukturen setzen, wenn nicht gar beispielgebend für weitere Vorhaben sein. Das in diesem Zusammenhang entwickelte komplexe Verfahren zur Ergänzung des Ausbildungssystems soll hier auf der Basis von Ergebnissen eines begleitenden Forschungsprojektes näher beleuchtet werden. Die forschungsleitende Frage lautete: Welchen Beitrag leistet das JOBSTARTER-Projekt „BK2.NRW“ für den Übergang von der Schule in den Beruf und die (Weiter-) Entwicklung der beruflichen Schulen in NRW, den Berufskollegs? Dabei wird zunächst die Problemlage im Hinblick auf das Ausmaß und die Perspektiven von Personen ohne Ausbildungsabschluss aufgezeigt (Kap. 2), um daran anschließend die Schwierigkeiten bezüglich der Datenlage für die Steuerung und Umsetzungbei einer regionalen Ebene(Kap. 3) zu erörtern. Kapitel 4 gibt den Forschungstand für die neuen Steuerungs- und Kooperationsstrukturen wieder. In Kapitel 5werden dann Ergebnisse vorgestellt, die im Rahmen einer Befragung der Leitungsebene aller an der Umsetzung der BKAZVO (hier für den Teil der Zulassung) beteiligten Schulen in Nordrhein-Westfalen erhoben wurden. Mit diesen Befunden wird die forschungsleitende Frage unter dem Aspekt der Verbesserung der Steuerung in der Berufsbildung beantwortet und ein erstes Fazit gezogen (Kap. 6).

2 Problemlage

In Deutschland bleiben etwa 15 bis 17 Prozent der 20- bis 29-jährigen Personen bleiben langfristig ohne Abschluss (vgl. AUTORENGRUPPE BILDUNGSBERICHTERSTATTUNG 2010, 38 u. Tab. B3-8web; BRAUN/ HELMRICH/SCHÖNGEN 2009, 215; BAETHGE 2011, 9; SOLGA 2011a, 17). Diese Zahl blieb in den vergangen 10 Jahren nach Analysen auf Basis des Mikrozensus weitgehend konstant (vgl. BRAUN/ HELMRICH/SCHÖNGEN (2009, 214-217). Die Tragweite solcher Befunde wird unter anderem dadurch deutlich, dass inzwischen ein fehlender Ausbildungsabschluss in Deutschland absolute Bildungsarmut markiert, d.h. er bedeutet nicht nur deutlich schlechtere Arbeitsmarktchancen im Vergleich zu anderen, sondern den Ausschluss aus der Erwerbsarbeit (vgl. SOLGA 2011a, 17). Der Begriff der Bildungsarmut wurde Ende der 1990er Jahre in die wissenschaftliche Diskussion gebracht. „Er steht für ein Bildungsniveau - in Form von Abschlüssen/Zertifikaten oder Kompetenzen -, das in einer Gesellschaft unzureichend für eine gleichberechtigte Teilhabe am Arbeitsmarkt und gesellschaftlichen Leben ist.“ […] „Absolute Bildungsarmut ist institutionell über Zielstellungen des Bildungssystems einer Gesellschaft und das darin festgelegte Minimum an (zu erreichender) Bildung definiert“ (SOLGA 2011b, 415). Eine solche Definition unterliegt einem sozio-kulturellem Werturteil und ist normativ (vgl. ebenda).

Die Arbeitslosenquote von geringqualifizierten Jugendlichen hat von 1996 (14,6 %) bis 2007 (15,2 %) kontinuierlich zugenommen. Für 2007 sind das nach Berechnungen des Bundesinstituts für Berufsbildung auf Basis des Mikrozensus 1,45 Mio. Jugendliche (vgl. BRAUN/ HELMRICH/ SCHÖNGEN 2009, 215). Der Arbeitslosigkeit Geringqualifizierter entgegen zu wirken ist nicht nur für die individuellen Erwerbsbiografien wertvoll, sondern diese zu vermindern bewahrt die Gesellschaft vor einem Verlust an Humankapital sowie vor Belastungen für die sozialen Sicherungssysteme (vgl. VBW 2007, 55). In Zeiten eines erwarteten Fachkräftemangels dürften diese Jugendlichen wieder als Ressource für potentielle Fachkräfte in Industrie und Handwerk unterhalb des Hochschulzugangs an Bedeutung gewinnen und weniger als „Versorgungsfall“ betrachtet werden (vgl. EBERHARD/ ULRICH (2010b, 160). Jedoch bedarf es kontinuierlicher Förderung und verschiedener Wege, um Schul- und Berufsabschlüsse zu erlangen bzw. nachzuholen. Hierfür ist einer Professionalisierung und ein leichterer Zugang für fundierte Berufsinformationen und -beratung erforderlich, um die vom „Drop out“ bedrohten Jugendlichen mindestens zu einem qualifizierten Ausbildungsabschluss „lotsen“ zu können. Ohne abgeschlossene Ausbildung wird es in Zukunft voraussichtlich noch schwerer werden einen Arbeitsplatz zu finden (vgl. AUTORENGRUPPE BILDUNGSBERICHTERSTATTUNG 2010, 12). Insgesamt betrachtet verringert das Ausbildungssystem in Deutschland inzwischen Bildungsarmut, da Bildungsabschlüsse nicht mehr an die Schulform gekoppelt sind. Ein beachtlicher Teil von höheren Sekundarschulabschlüssen wird mittlerweile zusammen mit einem Ausbildungsabschluss vergeben (SOLGA 2011a, 18; AUTORENGRUPPE BILDUNGSBERICHTERSTATTUNG 2010, 89). ACKEREN/ KLEMM (2011, 58) berechnen, dass 14% aller Hauptschulabschlüsse, 20% aller mittleren Abschlüsse, 89% aller Fachhochschulberechtigungen und 14% aller allgemeinen Hochschulberechtigungen im beruflichen Schulsystem erworben werden.

Allerdings spielt das deutsche Ausbildungssystem eine maßgebliche Rolle bei der Vererbung sozialer Ungleichheit, da es zunehmend weniger in der Lage ist, Jugendlichen mit maximal Hauptschulabschluss einen (schnellen) Zugang zur Ausbildung zu gewähren (SOLGA 2011a, 18). SEIBERT/ HUPKA-BRUNNER/ IMDORF (2009, 595) sprechen von einer Ethnisierung von Ausbildungschancen durch das Ausbildungsangebot. Ausländische Jugendliche, insbesondere männliche ausländische Jugendliche, haben schlechtere Ausbildungschancen (vgl. auch AUTORENGRUPPE BILDUNGSBERICHTERSTATTUNG 2010, Tab. B3-7web). Neben der ethnischen Herkunft zählen Geschlecht und Alter als personenbezogene Merkmale, die nicht leistungsbezogen sind und dennoch mit denAusbildungschancen korrelieren (vgl. EBERHARD/ ULRICH 2010b, 156).

Von der OECD (FIELD u.a. 2010, 178f) wird das duale System der beruflichen Ausbildung folgendermaßen charakterisiert: Eine der größten Stärken des dualen Systems ist das hohe Maß an aktivem Engagement der Arbeitgeber und der anderen Sozialpartner. Das System ist aber durch ein komplexes Geflecht von Kontrollen auf Bundes-, Länder-, Gemeinde- und Betriebsebene gekennzeichnet. Die Autoren der OECD empfehlen einen Koordinierungsausschuss für das Übergangssystem, dessen Ziel die Aufnahme einer Ausbildung ist, um die Zusammenarbeit zwischen den Akteuren transparenter zu gestalten und dieses zu verbessern. Auf die Bedeutung dieses komplexen Geflechtes und die dafür erforderliche Koordinierung und Kooperation in den Regionen wird in Kapitel 4 und 5 eingegangen.

Insgesamt ist hier ein wichtiger Aspekt von Bildungsgerechtigkeit berührt, denn sie hat das Ziel, die Teilhabe der Gesellschaftsmitglieder unabhängig von Disparitäten zu gestalten (vgl. VBW 2007, 135). Dies ist auch in Artikel 3 (3) des Grundgesetzes festgelegt.

Ob Jugendliche eine vollqualifizierende Ausbildung aufnehmen, hängt stark vom erreichten Abschluss und den Schulnoten ab (vgl. BEICHT/ FRIEDRICH/ ULRICH 2008) sowie von den jeweiligen regionalen Verhältnissen. Dabei führt das Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage von Ausbildungsstellen in den Regionen zu Disparitäten innerhalb eines Staates (vgl. auch AUTORENGRUPPE BILDUNGSBERICHTERSTATTUNG 2010, 102).

Gelingt es Jugendlichen mit Schulabschlüssen unterhalb des Hochschulzugangs nicht, unmittelbar nach Schulabschluss, eine Ausbildung aufzunehmen, verschlechtern sich ihre Chancen für eine vollqualifizierende Ausbildung mit dem Status Altbewerber zunehmend (LEX/ GEIER 2010, 185). Dabei sind die Schulnoten der Altbewerber fast ebenso gut wie die der „Erstbewerber“ (BEICHT/ ULRICH 2010, 81). BEICHT und ULRICH (ebenda) führen aus, dass es erstens durch die andauernde Erfolglosigkeit zu einer Stigmatisierung von Altbewerbern (vgl. SOLGA 2005, 189ff; auch GAUPP/ LEX/ REISSIG 2010) und zweitens offenbar zu einer Verringerung der Chancen durch die Präferenz der Betriebe von Jugendlichen mittleren Alters bei der Besetzung von Ausbildungsstellen kommt, d.h. die Chancen auf eine betriebliche Ausbildung verschlechtern sich deutlich, wenn das Alter von 20 Jahren überschritten ist.

Die bislang skizzierten Problemlagen verdeutlichen Brisanz und Handlungsbedarf beim Übergang Schule – Beruf unterhalb des Hochschulsektors. Vor diesem Hintergrund wird in den folgenden Abschnitten auf den regionalen Ansatz für die Steuerung und Umsetzung (Kap. 3) sowie neue Steuerungs- und Kooperationsstrukturen (Kap. 4) eingegangen. In Kapitel 5wird an Hand des Projekts JOBSTARTER „BK2.NRW“ ein Beispiel für den innovativen Handlungsspielraum durch das reformierte BBiG vorgestellt.

Auf die Datenlage und die auf Indikatoren gestützte Bildungsberichterstattung wird im Folgenden deshalb so ausführlich eingegangen, weil sie neben anderen Quellen als Basis für die regionale Steuerung und Einigung der Akteure im Konsens herangezogen wird.

3 Ein regionaler Ansatz für die Steuerung und Umsetzung

Wie insgesamt im beruflichen Bildungssystem sind die Datenlage für die Steuerung von Ausbildungsströmen auch für die unter Kap. 5näher beschriebenen Maßnahmen wie „BK2.NRW“ uneinheitlich, teilweise je nach erhebender Institution auch umstritten. Sie werden unterschiedlich erfasst und unterschiedlich interpretiert.

Bei der Rekonstruktion des Berufsbildungssystems findet sich eine Reihe von Schwierigkeiten in der Datenlage (vgl. u.a. BAETHGE/ SOLGA/ WIECK 2007, 20 ff): Eine einheitliche Statistik, die alle drei Sektoren des Berufsbildungssystems (Duales System, Schulberufs- bzw. vollzeitschulische Berufsbildung und Übergangssystem) berücksichtigt, existiert nicht. Weitere Quellen (BEICHT/ EBERHARD/ SCHÖNGEN 2010, 59) thematisieren die unzureichende Datenlage für die Defizite an Ausbildungsstellen oder beschäftigen sich z.B. mit der integrierten Ausbildungsberichterstattung (SCHIER 2010, 106). Es gibt unterschiedliche Ansätze Daten zur Verfügung zu stellen (vgl. AUTORENGRUPPE BILDUNGSBERICHTERSTATTUNG 2010, 4; HEINECK/ KLEINERT/ VOSSELER 2011). Festzuhalten bleibt, dass nur einzelne Faktoren ausfindig zu machen sind, wie z.B. Angebot- und Nachfrage-Situation der dualen Ausbildung, die zu Steuerzwecken herangezogen werden können. DÖBERT u.a. (2009, 234) formulieren zur Datenlage folgendes: „Eine wesentliche Verbesserung der Datenlage bietet die revidierte Berufsbildungsstatistik, die ab 2007 auf Individualdaten umgestellt wird. […] Dennoch ist absehbar, dass auch künftig wichtige für die Bildungsberichterstattung benötigte Daten nicht vorliegen werden. So ist weiterhin eine Verknüpfung der Daten der Bundesagentur für Arbeit mit den Daten der Statistik der beruflichen Schulen sowie der Berufsbildungsstatistik auf Individualdatenbasis erforderlich, um Warteschleifen zu erkennen und den Erfolg von Bildungsmaßnahmen beurteilen zu können.“ Die Umsetzung zur Generierung der neuen Datenbasis erfolgt schrittweise.

EBERHARD/ ULRICH (2010a, 10) thematisieren in ihren Analysen zur Förderung von Benachteiligten große regionale Unterschiede bei der erfolglosen Suche nach einer Ausbildungsstelle. Sie erkennen einen besonderen Bedarf für „marktbenachteiligte“ Jugendliche bei denen die Gefahr besteht in dauerhafte Ausbildungslosigkeit abzurutschen.

Auf Basis dieses Ineinandergreifens von Entscheidungs- und Zuständigkeitskompetenzen erscheinteine regionalisierte Herangehensweise, verknüpft mit neuen Steuerungs- und Kooperationsstrukturen, für die Erhebung und Interpretation der relevanten Daten sinnvoll und angemessen.

Die noch ausstehende Schaffung und produktive Nutzung einer Datengrundlage stellt auch Akteure auf kommunaler Ebene vor Schwierigkeiten. So ist es bislang noch nicht gelungen, gemeinsam mit den zahlreichen Entscheidungsträgern des dualen Systems eine Datengrundlage zu schaffen und wirksame Reformen zu veranlassen.[1]

Die Beweggründe für eine Regionalisierung verdeutlichen folgende Ausführungen: „Die in der Bildung vielfach beklagte Zersplitterung von Zuständigkeiten und mangelnde Kooperation der verschiedenen Akteure kann am ehesten auf der kommunalen Ebene überwunden werden“ (HEBBORN 2009, 5). Der Fokus eines regionalen Ansatzes wurde seit den 80er Jahren als „berufsbildungspolitischer Gestaltungsraum“ entdeckt und durch diverse EU-Programme angeschoben. Sie zielen auf die Einführung von Public-Privat-Partnership-Modellen auch im Bildungssektor. „Die Wirtschaft soll damit stärker in die Pflicht genommen werden, ihren Bildungsbedarf selbst einzulösen und damit dem ihr übertragenen gesellschaftlichen Bildungsauftrag nachzukommen“ (KÜHNLEIN 2010, 101). Weiter heißt es dazu: „Kommunen werden vom Bund und von den Ländern aufgefordert, mehr Verantwortung zu übernehmen. Sie gelten neuerdings als die Garanten für eine nachhaltige Verstetigung der Vernetzungsaktivitäten vor Ort“ (vgl. ebenda, 102). Die Ausführungen zum Projekt „BK2.NRW“ (Kap. 5) und im ersten Fazit (Kap. 6) berichten über den Versuch einer regionalen Verantwortungsgemeinschaft, die sich darüber einigen konnte, dass das betriebliche Ausbildungsangebot nach der Feststellung des jeweiligen Bedarfsdurch vollqualifizierende Ausbildungen nach BBiG/HwO an beruflichen Schulen ergänzt werden muss und somit mehr Jugendlichen eine Möglichkeit eröffnet werden kann, einen Ausbildungsabschluss zu erwerben.

4 Neue Steuerungs- und Kooperationsstrukturen

Im Hinblick auf die Ergänzung des betrieblichen Ausbildungsangebots durch vollqualifizierende Ausbildungen an beruflichen Schulen soll nun die (berufliche) Schule im Sinne der Schulentwicklung als pädagogische Handlungseinheit und als lernende Organisation betrachtet werden, die in neuen Steuerungs- und Kooperationsstrukturen agiert. Vor dem Hintergrund von Forschungen über effektive Schulen und des so genannten New Public Management wird Schulen durch die Trennung von Fachverantwortung und Ressourcenverantwortung erlaubt, dass sie als regionale Bildungszentren auftreten können. Sie befinden sich im Sinne von lernenden Organisationen ständig in Bewegung und fördern Entwicklungsprozesse (vgl. ACKEREN/ KLEMM 2011, 112f). Die Debatte um neue Steuerungsformen und (Good) Governance im Bildungssystem spiegelt Formen politischer und gesellschaftlicher Steuerung wieder, die Anspruch auf Demokratie, Sozial- und Rechtsstaatlichkeit erheben und sich dialogischer Formen bedienen. Hier sind die von BERKEMEYER/ PFEIFFER (2006, 177) genannten Merkmale der Regionalisierung als neue Steuerungs- und Kooperationsstrukturen für die Schulentwicklung relevant:

• Delegation bzw. Verlagerung von Entscheidungskompetenzen in die Region (Dezentralisierung im Kontext staatlicher Steuerung)
• Herausbildung von Verhandlungssystemen, die aus unterschiedlichen Akteursgruppen zusammengesetzt sind (ressort- und Sektor übergreifende Selbstorganisation)
• Entstehung freiwilliger Netzwerke und Bündnisse bzw. Interessenvertretungen in der Region (Netzwerkbildung zwecks Selbstorganisation)
• Profilbildung in bestimmten thematischen Schwerpunkten (Fokussierung)
• Aufweichung von Zuständigkeitsmonopolen (Entbürokratisierung)
• Betonung von Kooperations- und Konsensprinzip (Harmonisierung)

Dialogische Formen bei der Kooperation verschiedenster Akteure (z.B. die Sozialpartner) sollen folgende demokratische Entscheidungsfindung ermöglichen (vgl. CLEMENT u.a. 2010, 9):

• Die Einbeziehung und gemeinsame Beratung mit direkt betroffenen Akteuren in der Politikformulierung und/oder -durchsetzung (Deliberation) soll über Entscheidungen besser informieren und deren Akzeptanz erhöhen.
• Die Delegation von Entscheidungen an die direkt betroffenen Ebenen (Subsidiarität) soll zur Entbürokratisierung beitragen, staatliche Institutionen entlasten und Politikprozesse für ihre Adressaten greifbarer machen.
• Good Governance im Rahmen einer am Output orientierten Steuerung soll dem Anspruch nach zu mehr Selbstbestimmung innerhalb des Politikprozesses führen und Elemente der Selbststeuerung einführen, die es den Akteuren - bei vorgegebenen Zielen - überlassen, auf welchem Wege sie ihre Ziele erreichen.

Des Weiteren kommen bei einem Projekt wie JOBSTARTER „BK2.NRW“ verschiedene institutionelle Ebenen und Strukturen zum Tragen, bei denen die relevanten Zuständigkeiten in einem föderalen Staat verteilt sind. Hier werden auch die Bundeskompetenzen relevant, wozu neben der Chancengleichheit im Bildungsbereich eine Kontrollfunktion über das berufliche Schulwesen gehört (vgl. Artikel 7 (1) des Grundgesetzes: „Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.“ (BUNDESMINISTERIUM DER JUSTIZ 2010, 3) Dabei kommt es zu „konkurrierenden Gesetzgebungen“, bei der die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung solange innehaben, wie der Bund von seiner Zuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat. Im Zusammenhang von JOBSTARTER „BK2.NRW“ trifft dies z.B. für die Regelung von Ausbildungsbeihilfen zu (Grundgesetz in den Artikeln 72 (1 und 2) und 74 (1) Gebiet 13) (vgl. ebenda, 19 u. 21).

Bezogen auf die Regionalisierung mitneuen Steuerungs- und Kooperationsstrukturen erhielten im Rahmen der Novellierung des § 43 (2) BBiG die Länder (und nicht der Bund) die Möglichkeit durch Rechtsverordnung zu bestimmen, welche Bildungsgänge die erforderlichen Voraussetzungen erfüllen. Beim hier im Zentrum der Betrachtung stehenden Vorhaben in NRW werden in einem dialogischen Verfahren der Entscheidungsfindung mit den regionalen Akteuren, den Sozialpartnern (Kammern, Gewerkschaften, Arbeitsagenturen, Schulträger und Berufskollegs) die Bildungsgänge im Konsens festgelegt.

Damit ein konjunktur- und marktunabhängiger Zugang in vollqualifizierende Berufsausbildungen gewährleistet werden kann und um der tatsächlichen Nachfrage in den Regionen gerecht werden zu können, werden außerbetriebliche Ausbildungen und schulische Ausbildungen als Ergänzung des Dualen Systems von vielen Experten befürwortet. Dass berufliche Schulen das duale Ausbildungssystem sinnvoll ergänzen können und keineswegs die Problemlage von der 1. Schwelle an die 2. Schwelle verschieben, belegen z.B. Analysen zur Erwerbslosenrate. HALL/ SCHADE (2005, 23) gehen der Frage der geringeren Erwerbslosenraten nach. Erwerbspersonen mit einem Berufsfachschulabschluss weisen ihren Analysen zufolge eine geringere Erwerbslosenrate gegenüber Erwerbspersonen mit dualer Berufsausbildung auf. Die beiden Autoren halten ihre Ergebnisse zur Erwerbslosenrate von Erwerbspersonen mit Berufsfachschulabschluss im Hinblick auf die vereinfachte Zulassung von Berufsfachschulabsolventen zu einer Kammerprüfung durch das 2005 novellierte Berufsbildungsgesetz von besonderem Interesse. An anderen Stellen wird der Ausbau des Schulberufssystems (vgl. FRIEDRICH/ EBERHARD/ ULRICH 2008, 63; VBW 2010, 104) bzw. eine gesicherte gesetzliche und finanzielle Grundlage hierfür (vgl. ICKING 2011, 89) gefordert. Ebenso formulierte, z.B. FELLER (2004, 48) im Vorfeld der Novellierung des Berufsbildungsgesetzes „Überlegungen zu einer veränderten, das Duale System ergänzenden strategischen Ausrichtung der Berufsfachschulen“.

ZLATKIN-TRAITSCHANSKAIA (2005, 265) belegt in einer empirischen Studie für die dreijährige Berufsfachschule mit Kammerabschluss für Wirtschaftsberufe in Berlin, dass etwa ein Drittel der Jugendlichen die vollzeitschulische Ausbildung als „vollwertige Ausbildung“ betrachten. Der Besuch der Schule trägt zur Stabilisierung der Berufswahl bei und wird von der größeren Mehrheit als Zwischenstation zum Beispiel für den Erwerb höherer Abschlüsse für die Studienaufnahme gesehen.

Im folgenden Abschnitt wird die Realisierung einer regionalen Steuerung am Beispiel „BK2.NRW“ beschrieben.

5 Das JOBSTARTER-Projekt „BK2.NRW“

Unter Einbeziehung der beschriebenen Problemlagen und der gegebenen Handlungsspielräume sowie der Beachtung des wissenschaftlichen wie berufsbildungspolitischen Diskussionsstandes wurde im Jahre 2007 das JOBSTARTER-Projekt „BK2.NRW“ genehmigt. Die beabsichtigten Projektziele waren neben den eingerichteten und besetzten Ausbildungsplätzen in den Berufskollegs die systematische Aufbereitung der Vielzahl an bereits erfolgreich auf den Weg gebrachte Angebote.[2]

Wie in allen JOBSTARTER geförderten Projekten war die Umsetzung und eine Verstetigung des Erreichten ein großes Anliegen von Seiten der Projektgeber. Darüber hinaus stellt sich die Frage nach der Umsetzung und Verstetigung des erweiterten Handlungsspielraums des novellierten BBiG auch in anderen Bundesländern. In Nordrhein-Westfalen empfehlen die Sozialpartner (die aus Abb. 1 hervorgehen) für die erstmalige Einrichtung der Bildungsgänge nach Berufskolleganrechnungs- und -zulassungsverordnung folgende Kriterien zu berücksichtigen: einen regionalen Ansatz für die Ermittlung des Bedarfs, Einigung auf einen regionalen Konsens („runder Tisch“), Orientierung am Bedarf, keine neu geordneten Berufe, berufspraktisch orientierte Gestaltung der Bildungsgänge, Zielgruppe Altbewerber (Kriterium „Zusätzlichkeit“, siehe Ausführungen weiter unten), Begrenzung im Volumen und der Dauer (aufgrund der Ausbildungsmarktlage) sowie die Nutzung vorhandener Kapazitäten an den Schulen (Hintergrund: demografische Entwicklung).

Dabei ist zu beachten, dass die vom Europäischen Sozialfonds gewährten Projektmittel nur für etwas Vorhandenes (z.B. im Rahmen einer nationalen Pflichtaufgabe) oder für etwas Zusätzliches bzw. Neues, nach dem Prinzip der Additionalität, gewährt werden dürfen. Die Leistungsansprüche gegenüber Bund, Land oder Kommunen dürfen folglich nicht durch oben genannte Zuschüsse eingeschränkt oder ersetzt werden.

Im Rahmen von „BK2.NRW“ wurden dieoben beschriebenen dialogischen Kooperationsformen an einem regionalen „runden Tisch“ mit den zuständigen Sozialpartnern realisiert. Ihr Ziel war die Konsensfindung für die Einrichtung von zusätzlichen vollqualifizierenden Ausbildungen nach BBiG/HwO an Berufskollegs in NRW.

Abb. 1: Die Konsensrunde, ein regionaler „runder Tisch“ der zuständigen Sozialpartner

An einer Konsensrunde nehmen Kammer, Berufsschule (zum Teil unterstützt vom Schulträger), Arbeitsagentur und eine Spitzenorganisation der Gewerkschaft teil (vgl. Abb. 1). Die Bezirksregierung und interessierte Akteure bereiten diese Runden im Vorfeld vor. Nur im Konsens kann eine Umsetzung neuer Bildungsgänge in der jeweiligen Region vereinbart werden. Dabei werden zwei Typen unterschieden.Für die Einrichtung von Bildungsgängen nach Typ A, die „ursprünglich dual“ ausgebildet werden, z.B. Hauswirtschafter/-in oder Verkäufer/-in, ist ein Schulträgerbeschluss und eine Genehmigung durch die oberste Schulaufsicht, dem Ministerium für Schule und Weiterbildung, erforderlich. Bildungsgänge nach Typ B, „modifizierte Assistentenbildungsgänge“, müssen der jeweiligen Bezirksregierung lediglich angezeigt werden. Mit den zusätzlich bereitgestellten Bildungsgängen wird angestrebt, den Bestand an vorhandenen Altbewerbern abzubauen bzw. einem erneuten Anstieg an Altbewerbern entgegenzuwirken. Die Einigung auf einen Konsens findet in der Regel im Januar/Februar statt. Insgesamt variieren die Kooperations- und Netzwerkstrukturen in den einzelnen Regionen und Regierungsbezirken. Alle fünf Bezirksregierungen in NRW haben eine eigene Beratungsstelle für die Anliegen im Zusammenhang mit der BKAZVO. Diese Geschäftsstellen wurden im Sinne einer Wandlung von der Schulaufsicht in eine Beratungsaufsicht entsprechend des Tätigkeitsfeldes in Beratungsstellen gewandelt. Die dort tätigen Fachberater initiieren Konsense für neue Bildungsgänge und tragen kooperativ im Sinne einer Vernetzung von guten Praxisbeispielen bei. Erfolg versprechend ist die gründliche Vorbereitung der Konsensrunden durch die Bezirksregierung und weitere beteiligte Akteure. In einem der fünf Regierungsbezirke hat die Bezirksregierung eine moderierende Funktion. In einem anderen Bezirk wurde die Umsetzung der BKAZVO zur „Chefsache“ erklärt, in der sie direkt vom Landrat unterstützt wird.

5.1 Projektergebnisse bis 2009

Von 2007 bis zum Sommer 2009 wurden – wie oben beschrieben – Konsense für 31 Ausbildungsberufe nach BBiG/HwO gefunden (Abb. 2). Damit setzt das Land Nordrhein-Westfalen mit Hilfe einer erlassenen Rechtsverordnung § 43 (2) BBiG eine Vielzahl an Berufen um.

Abb. 2: Konsense für 31 Ausbildungsberufe nach BBiG/HwO

Bis Mitte 2009 wurden in Nordrhein-Westfalen 4087 zusätzliche Ausbildungsplätze nach BBiG/HwO an Berufskollegs eingerichtet davon 1051 nach Typ A („ursprünglich dual“) und 3036 „modifizierte Assistenten“ nach Typ B. Von den im Konsens vereinbarten 4087 eingerichteten vollqualifizierenden Ausbildungsplätzen nach BBiG/HwO an 31 Berufskollegs wurden knapp 55% mit Teilnehmerinnen und Teilnehmern besetzt (dies entspricht 2246 Teilnehmerinnen und Teilnehmer). Die Besetzungsquote ist äquivalent zu anderen JOBSTARTER-Projekten mit betrieblichen Ausbildungsplätzen (vgl. LIEBSCHER/ TSCHÖPE 2008, 5). Bei einer höher ausfallenden Quote wirddie Gefahr gesehen, dass das Prinzip der Zusätzlichkeit/Additionalität verletzt wird.

5.2 Befragung aller beteiligen beruflichen Schulen im Sommer 2009

Im Sommer 2009 wurde mithilfe einer schriftlichen Befragung eine Vollerhebung an allen Berufskollegs (berufliche Schulen) in Nordrhein-Westfalen durchgeführt, die die BKAZVO länger als 6 Monate umsetzten. Dabei wurde das Leitungshandeln im Hinblick auf die Umsetzung der Bildungsgänge der Schul- und Bildungsgangleitungen von 31 Berufskollegs mit einem Fragebogen mit standardisierten und offenen Fragen erkundet.[3]Der Rücklauf betrug 51 Fragebögen: Davon waren zum Zeitpunkt der Befragung 17 als Schulleitungen, 21 als Bildungsgangleitungen und 8 Personen in weiteren Funktionen tätig. 5 Personen machten hierzu keine Angaben.

Auf die Frage nach dem Anstoß für die Einrichtung einer oder mehrerer Maßnahmen nach BKAZVO sind die häufigsten Antworten: Eigene Überlegungen bzw. Initiativen (39), Hinweise bzw. Aufforderungen der Bezirksregierung (18), Hinweise aus anderen Berufskollegs (14). Als ausschlaggebende Motive für die Einrichtung von Bildungsgängen werden die folgenden Aspekte aufgeführt: Verbesserung der Ausbildungschancen in der Region (45), sinnvolle Ergänzung der Angebotspalette des Berufskollegs (31) und Profilierung des Berufskollegs (30). Ausschlaggebende Institutionen oder Personen im Entscheidungsprozess waren außerhalb des Berufskollegs die Schulaufsicht (19), Schulträger (18), Kammern (12) und Sonstige (10). Innerhalb des Berufskollegs waren es die Schulleitung (43) und Bildungsgangleiter/innen (34).

Im Hinblick auf das Maß der Unterstützung von Akteuren oder Institutionen schätzten 64,7 Prozent der Befragten (33) die(Ausbildungs- bzw. Praktikums-)Betriebe als sehr stark bzw. stark ein, während 56,9 Prozent (29) die Unterstützung der Schulaufsicht und 54,9 Prozent (28) die der Schulträger als (sehr) stark empfunden.

Ein Blick auf Abb. 3 offenbart, dass die Akzeptanz der Maßnahmen nach BKAZVO – den Einschätzungen der befragen Schul- und Bildungsgangleitungen zufolge – höchst unterschiedlich wahrgenommen wird: Demnach erfahren sie die höchste Akzeptanz durch die Schulträger und die Schulaufsicht. Die Akzeptanz von Maßnahmen nach BKAZVO bei den (Ausbildungs-)Betrieben wird hingegen eher unentschieden eingestuft. Die höchste Ablehnung wird laut den Angaben der befragten Schul- und Bildungsgangleitungen bei den Kammern (29,4 Prozent, 15), gefolgt von den Gewerkschaften (15,7 Prozent, 8) wahrgenommen.

Abb. 3: Akzeptanz der Maßnahmen nach BKAZVO (n=51)

Die Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteuren und Institutionen ist im Rahmen der regionalen Abstimmung und Kooperation sehr vielfältig. Auf die Frage, ob sich das Verhältnis als Schule zu diesen Gruppen seit Beginn des Projekts verändert hat, zeigt sich das folgende Antwortverhalten (vgl. Abb. 4):

Abb. 4: Veränderung des Verhältnisses durch die Zusammenarbeit mit verschiedenen Akteuren und Institutionen seit Beginn des Projektes (n=51)

Das Verhältnis der beruflichen Schule zu den Ausbildungs- bzw. Praktikumsbetrieben hat sich laut 47,1 Prozent der Befragten (24) verbessert, 50,1 Prozent geben an, dass es unverändert geblieben ist (26). Dies kann als ein Hinweis darauf gewertet werden, dass das Projekt einen positiven Beitrag für die vielfach gewünschte Zusammenarbeit und Kooperation zwischen den beiden Lernorten Schule und Wirtschaft leistet. Bezüglich des Verhältnisses zwischen Schule und den anderen Akteuren (wie etwa den Schulträgern, der Arbeitsagentur oder außerschulischen Kooperationspartnern) gibt der Großteil der Befragten keine nennenswerten Veränderungen an. Die Zusammenarbeit mit der Kammer hat sich in sechs Fällen sowohl verbessert als auch verschlechtert. Überdies geben zwei Personen an, dass eine Verschlechterung in der Zusammenarbeit zwischen Schule und der Arbeitsagentur eingetreten sei.

Auf die Frage, wie die Erfahrungen mit dem Prozess der regionalen Konsensfindung bewertet werden, antwortete knapp die Hälfte (25 Personen) mit gut (sehr gut=7, eher gut=18) und 21 Personen (41,2 Prozent) mit schlecht (eher schlecht=19, sehr schlecht=2).

Letztlich würde sich die Mehrheit der Befragten (82,4 Prozent, 42) wieder für die BKAZVO entscheiden. Begründungen hierfür liegen in der Chance für die unversorgten, benachteiligten Jugendlichen (22), wie die zwei folgende Kommentare verdeutlichen: „Gefragter Berufsabschluss für viele Jugendliche, die sonst keinen Ausbildungsplatz bekommen“ und „Es geht um Jugendliche mit wenig Perspektiven auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt“. Darüber hinaus sehen die Befragten durch die BKAZVO die Möglichkeit, eine kurzfristige Entspannung der desolaten Ausbildungssituation zu erlangen. Als weitere positive Argumente werden die Entwicklung des Bildungsganges / des Berufskollegs (6) gesehen: „Trotz bürokratischer Hemmnisse ein Gewinn für die Schule!“, „Bildungsgänge werden attraktiver“ und eine sinnvolle Form der Ausbildung (5): „Der Ansatz IHK-Abschluss ist genau richtig“ sowie positive Erfahrungen (5) angeführt.

Acht Personen verneinen hingegen die Frage, ob sie sich erneut für die BKAZVO entscheiden würden. Sie begründen ihre Entscheidungen mit einem zu hohen Aufwand (2) und den Akzeptanzproblemen bei den Praktikumsbetrieben (4): „Mangelnde Bereitschaft der Ausbildungsbetriebe, Praktikumsstellen im Sinne der BKAZVO anzubieten“.

6 Ein erstes Fazit

Um zum Abschluss ein erstes Fazit nach einer Förderdauer von JOBSTARTER „BK2.NRW“ von 2007 bis Mitte 2011 zu ziehen, soll kurz der relevante Sachstand zur Rechtsverordnung ausgeführt werden. Von der Möglichkeit, Rechtsverordnungen zu erlassen, haben bislang nur die Länder Bayern, Nordrhein-Westfalen (die BKAZVO) und Thüringen Gebrauch gemacht. In zwei weiteren Ländern wurde die Möglichkeit geplant und diskutiert. Die Möglichkeit der Verordnungsermächtigung durch eine Landesbehörde endete zum 1. August 2011. Die Mehrheit der Länder hielt eine Verlängerung der Geltungsdauer für nicht erforderlich. § 2 der BKAZVO in Nordrhein-Westfalen (entspricht § 43 (2) BBiG) tritt am 31. Juli 2016 außer Kraft (sofern nicht verlängert wird). Zu diesem Zeitpunkt bestehende Bildungsgänge werden zu Ende geführt. Inzwischen sind Bildungsgänge nach der BKAZVO ein Teil des seit 2012 „Neuen Übergangssystems Schule – Beruf NRW“, für dessen Konzept der Grundsatz gilt: „Kein Abschluss ohne Anschluss!“ (vgl. MAIS 2013, 60).

Die forschungsleitende Frage, welchen Beitrag das JOBSTARTER-Projekt „BK2.NRW“ für den Übergang von der Schule in den Beruf und die (Weiter-) Entwicklung der Berufsschulen in NRW unter dem Aspekt der Verbesserung der Steuerung in der Berufsbildung leistet, kann mit den gewonnen Befunden folgendermaßen beantwortet werden:

Die Einbindung der Sozialpartner in die vollzeitschulische Ausbildung mit betrieblicher Praxis sollen sowohl eine Weiterentwicklungals auch von Kammern und Betrieben mitgetragene Ausbildungsgänge an beruflichen Schulen sicherstellen. Bei vollzeitschulischen Ausbildungen, die die BBiG-Novelle durch die in NRW erlassene Rechtsverordnung BKAZVO ermöglicht, handelt es sich durch die Hauptverortung der Bildungsgänge an beruflichen Schulen ohne Frage um einen „Systembruch“ im Kontrast zum überwiegend betrieblichen dualen Ausbildungssystems und dem Schulberufssystem. Vollzeitschulische Ausbildungsgänge im Rahmen der BKAZVO sollen zur Verbesserung des Systems ergänzend wirken und keineswegs das duale Ausbildungssystem ersetzen oder dominieren. Vielmehr ermöglicht die BKAZVO unversorgten Jugendlichen, sogenannten „Marktbenachteiligten“ zusätzliche attraktive Chancen, indem sie vollqualifizierende Ausbildungen nach BBiG/HwO an Berufskollegs mit Praktika im Gesamtumfang von 48 Wochen absolvieren. Die Chancen beziehen sich neben den zusätzlich zur Verfügung stehenden Ausbildungsplätzen auf vielerlei Aspekte. Es sind Chancen für unversorgte, benachteiligte, schwierige, gute und/oder weibliche Jugendliche, einen anerkannten Ausbildungsabschluss zu erreichen.

Wie dargestellt, hat sich das Verhältnis zu den Ausbildungs- bzw. Praktikumsbetrieben aus Sicht der Befragten verbessert bzw. ist gleich geblieben. Damit hat das Projekt einen positiven Beitrag für die vielfach gewünschte Zusammenarbeit und Kooperation zwischen den beiden Lernorten Schule und Wirtschaft geleistet. Inwieweit diese Zusammenarbeit der verschiedenen Akteure und Institutionen der verschiedenen Lernorte inhaltlich, methodisch und konzeptionell den Absichten der Politik und Bildungsadministration genügt, bleibt in weiteren Untersuchungen zu prüfen. Ein erster Hinweis auf eine Intensivierung der Zusammenarbeit und Kooperation kann mit dieser Befragung jedoch belegt werden.

Eine vollqualifizierende Ausbildung nach BBiG/HwO an beruflichen Schulen ist nach Einschätzung der Autorin dieses Beitrags nicht für jeden Jugendlichen der geeignete Weg, um einen Ausbildungsabschluss zu erlangen. Nicht jeder Abbruch in den eingerichteten Bildungsgängen kann daher negativ bewertet werden. Oftmals klärt oder festigt der Besuch eines vollqualifizierenden Bildungsganges am Berufskolleg Interesse und Motivation für ein Berufsbild, nicht selten kommt es zur Aufnahme einer betrieblichen Ausbildung. Außerbetriebliche Ausbildungseinrichtungen sind ebenfalls eine Alternative für Jugendliche, die im dualen System keine Ausbildungsstelle finden konnten. Andererseits gibt es Hinweise darauf, dass auch in den Bildungsgängen im Rahmen von „BK2.NRW“ Jugendliche erfolgreich zu einem Abschluss geführt werden können, die in betrieblichen Ausbildungen geringere Chancen haben, wie z.B. weibliche Jugendliche, Alleinerziehende oder Jugendliche mit Migrationshintergrund. Diese Thesen sollten in weiteren Untersuchungen überprüft werden.

Darüber hinaus leisten die eigens eingerichteten Bildungsgänge einen Beitrag zur Flexibilisierung und Stärkung der (schul-)beruflichen Ausbildung. Die Hinweise im Projektzusammenhang stützen die Annahme, dass die Berufskollegs unter anderem dadurch gestärkt werden, dass sie die „Funktion eines Ausbildungsbetriebs“ übernehmen und zur Verbesserung der Stellensituation für Auszubildende beitragen. Die Bildungsgänge werden durch mehrfach „valente“ Abschlüsse, mit den Merkmalen anerkannter Ausbildungsabschluss nach BBiG/HwO, staatlich anerkannter (kaufmännischer, informationstechnischer, gestaltungstechnischer) Assistent und mittlerer Bildungsabschluss (Fachoberschulreife), Fachhochschulreife oder allgemeine Hochschulreife aufgewertet.

Die Möglichkeit, einen vollqualifizierten Abschluss nach BBiG/HwO an einem Berufskolleg mit einem Mehraufwand von einem Jahr (bei Typ B „angepasste Assistentenbildungsgänge“) erreichen zu können, wird von einer deutlichen Mehrheit der befragten Schul- und Bildungsgangleitungen, wie auch der Sozialpartner der Konsensrunden befürwortet. Dies liegt vermutlich in der schonenden und flexiblen Nutzung der Ressourcen, „des knappen Gutes“ betrieblicher Ausbildungs- bzw. Praktikumsplätze, der Vermeidung bzw. Reduzierung von Mehrfachschleifen und der Erhöhung der Valenz der Abschlüsse, hinsichtlich der allgemeinbildenden und der beruflichen Verwertbarkeit über die Landesgrenzen hinaus begründet. Weiter ist anzunehmen, dass durch die vollqualifizierenden Bildungsgänge nach BBiG/HwO die (Aus-)bildungsarbeit und Integrationskraft der Berufskollegs mit Hilfe der BKAZVO in einem größeren Umfang sichtbar wird, als dies bisher der Fall war. Die Berufskollegs haben einerseits ihre Flexibilität und Entwicklungsfähigkeit bewiesen, aberandererseits auch, dass sie als engagierte Partner beim Erwerb eines anerkannten Ausbildungsberufes nach BBiG/HwO eine veränderte Rolle einnehmen, deren Bedeutung wie auch deren Kompetenz und Verantwortung zugenommen hat.

Abschließend ist anzumerken, dass in den letzten Jahren viele Ansätze wie JOBSTARTER „BK2.NRW“ diskutiert und initiiert wie auch in Form von regionalen Modellprojekten getestet wurden. Es besteht jedoch die Gefahr, dass, noch bevor weitere Ergebnisse vorliegen, die politischen Beschlussgremien auf Bundesebene das Ende längst festlegen (die Verordnungsermächtigung für Bundesländer endete 2011 und wurde nicht verlängert). Damit werden die gezeigten guten Ansätze insgesamt weder flächendeckend noch über längere Zeit umgesetzt. Trotz des Engagements von Bildungsadministration, Sozialpartnern und beruflichen Schulen könnte dieser Ansatz wieder verschwinden bzw. unbedeutend werden, noch bevor Effekte und Wirkungen ausreichend dokumentiert und belegt werden können. Zwar hat sich die Ausbildungssituation etwas entspannt, doch sind die oben beschriebenen Problemlagen im Hinblick auf qualitative Herausforderungen und regionale Disparitäten, zu deren Abbau ein solcher Ansatz einen innovativen Spielraum bietet, keineswegs im Verschwinden begriffen. Bildungsgänge nach BBIG/HwO sind ein interessantes Kombinationsmodell aus schulischer und betrieblicher Ausbildung. Dies könnte ein wichtiger Schritt in Richtung Verbesserung der Steuerung in der Berufsbildung sein. Entgegen der beschriebenen Trends sollten folgende Fragen gestellt werden: Wie müsste § 43 (2) BBiG unter heutigen Bedingungen formuliert werden? Und welche weiteren Beschlüsse, Kooperationen usw. müssten auf Basis der gemachten Erfahrungen angepasst werden bzw. erfolgen, damit das berufs(fach)schulische System das duale Ausbildungssystem sinnvoll ergänzt?